El reconocimiento de la República Popular China (RPC) por parte de El Salvador en agosto de 2018 fue el tercer cambio de este tipo en América Latina tras el fin de la tregua informal que había frenado la competencia diplomática de la RPC con Taiwán entre 2008 y 2016. Este pivote también precipitó expresiones de preocupación por parte de Washington, cuya reacción a los anteriores cambios de postura diplomática del gobierno de Varela en Panamá (junio de 2017) y del gobierno de Medina en la República Dominicana (mayo de 2018) había sido más apagada. Desde entonces, la experiencia de El Salvador con la RPC ha sido decididamente mixta, reflejando una combinación de las limitaciones a corto plazo de las economías centroamericanas para impulsar sus exportaciones a China, el rechazo diplomático y los contraincentivos de Estados Unidos, y el incumplimiento de algunas de las promesas de la RPC, sin mencionar la llegada de la pandemia de Covid-19, que devastó la economía mundial y puso en pausa los proyectos en toda la región.
El reconocimiento de la RPC por parte de El Salvador se produjo bajo el gobierno del izquierdista Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) del antiguo líder guerrillero Salvador Sánchez Cerén, que había luchado contra la junta de El Salvador respaldada por Estados Unidos durante la guerra civil del país entre 1979 y 1992. Como parte de sus regalos iniciales de “agradecimiento” al gobierno de Sán- chez Cerén, Pekín envió 3.000 toneladas de arroz y prometió 150 millones de dólares para 13 proyectos de infraestructura, pocos de los cuales se han realizado todavía.
Los avances más significativos de la RPC en El Salvador se produjeron bajo el gobierno centrista del sucesor de Sánchez Cerén, Nayib Bukele, que es muy mediático y amigo de Washington. Tras una visita muy positiva con el presidente estadounidense Donald Trump en agosto de 2019, Bukele proclamó la amistad y la alianza de El Salvador con Estados Unidos, pero viajó a la RPC solo cuatro meses después para una visita de Estado con el presidente Xi Jinping.
Durante esta visita, Bukele firmó una serie de memorandos de entendimiento en los que China prometió a El Salvador 500 millones de dólares en proyectos de desarrollo, incluyendo un estadio deportivo y una nueva biblioteca nacional de 40 millones de dólares en San Salvador, un nuevo muelle turístico en La Libertad, 85 millones de dólares para mejorar las instalaciones de tratamiento de agua en La Libertad e Ilopango, y 200 millones de dólares para apoyar el proyecto de Bukele “Surf City”, que busca transformar la costa del Pacífico de El Salvador en un destino de vacaciones en la playa. Durante esta reunión, el gobierno chino también invitó a El Salvador a participar en su Iniciativa del Cinturón y la Ruta, a la que el gobierno salvadoreño no se ha comprometido formalmente. La RPC tampoco ha reconocido a El Salvador como “socio estratégico”, como ha hecho con otros 10 estados de la región.
Además de poner la alfombra roja al presidente Bukele, personas conocedoras del asunto señalan que la RPC también considera al hermano del presidente, Karim, como una figura importante en la relación. La RPC y los inversores chinos individuales también han estado activos en el cortejo de los alcaldes salvadoreños y los funcionarios locales, que se han vuelto particularmente vulnerables a dicha influencia debido al efecto perjudicial de Covid-19 en los municipios salvadoreños.
Por su parte, tras el vuelco diplomático de El Salvador, Estados Unidos no sólo señaló su preocupación por el avance de China en El Salvador, sino que empezó a ofrecer al país una amplia gama de alternativas, incluida la inversión de 1.000 millones de dólares para construir una central eléctrica de gas natural licuado (GNL) en Acajutla a través de la Corporación Financiera de Desarrollo y el lanzamiento de la iniciativa América Crece para facilitar más inversiones de este tipo.
A la sensibilidad de El Salvador hacia la postura de Estados Unidos se suma el hecho de que el país recibe el 21 por ciento de su PIB en remesas (en su mayoría procedentes de Estados Unidos), y los inmigrantes salvadoreños en Estados Unidos se ven muy afectados por las decisiones relativas a programas como el Estatus de Protección Temporal (TPS) y la Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA). El país también está fuertemente vinculado a la economía estadounidense a través del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y la República Dominicana (CAFTA-DR) y puede beneficiarse de los 4.000 millones de dólares de ayuda estadounidense que la nueva administración de Biden ha prometido para el Triángulo Norte.
La experiencia de El Salvador con la RPC y sus empresas, así como la reacción de Estados Unidos y su capacidad para cumplir sus propias promesas, tendrán un fuerte impacto en el resto de la región, a medida que sus gobiernos con- templen su propia orientación hacia la RPC. (Actualmente, de los nueve países del hemisferio que aún reconocen a Taiwán, cuatro están en Centroamérica: Guatemala, Honduras, Nicaragua y Belice).
La importancia de estas decisiones va mucho más allá de las cuestiones diplomáticas. Ejemplos recientes, como el reconocimiento de la RPC por parte de Costa Rica en mayo de 2007, el de Panamá en junio de 2017 y el de la República Dominicana en mayo de 2018, ilustran que la nueva postura diplomática trae consigo un rápido avance en la posición comercial de la RPC y su influencia en la economía, el gobierno y la sociedad. En cada caso, ese avance no solo ha incluido una miríada de memorandos de entendimiento, a menudo poco transparentes, que abren el mercado del país a las empresas chinas y acuerdos lucrativos para las élites empresariales políticamente bien conectadas (algunas de las cuales viajan a China con la delegación de su gobierno), sino también un aumento de las becas, los viajes de estudiantes a China y otras formas de diplomacia entre personas que moldean la orientación y las lealtades de los jóvenes profesionales de estos países.
Comercio
El perfil comercial de El Salvador con la RPC se asemeja al de muchos de sus homólogos centroamericanos y caribeños que han cambiado sus relaciones con la RPC o están considerando hacerlo. Esto incluye un pequeño mercado interno abierto a la compra de bienes y servicios chinos; un sector agrícola orientado a la exportación y concentrado en el café, el azúcar y las frutas perecederas; y una falta de cantidades significativas de petróleo, productos mineros o soja que la RPC está interesada en adquirir.
Al igual que sus homólogos, el comercio de El Salvador con la RPC se expandió significativamente tras la admisión de China en la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001, aunque se ha enfrentado a un déficit comercial cada vez mayor. El valor de las exportaciones de El Salvador a China pasó de unos casi insignificantes 6,1 millones de dólares en 2002 a 47,4 millones de dólares en 2017, el año antes de reconocer a la RPC. Durante el mismo período, las importaciones de El Salvador desde China han subido de forma constante desde 68,9 millones de dólares en 2002 (más de 11 veces el valor de sus exportaciones a China) hasta 920 millones de dólares en 2017 (más de 19 veces el valor de sus exportaciones).
El gobierno de Sánchez Cerén en El Salvador puede haber esperado que el reconocimiento de la RPC facilitara más exportaciones salvadoreñas a China, pero ocurrió lo contrario. En 2018, el año en que El Salvador cambió sus relaciones de Taiwán a la RPC, sus exportaciones a este país experimentaron un salto temporal hasta los 85,5 millones de dólares, pero luego retrocedieron hasta los 51,9 millones en 2019. Por otro lado, las importaciones de El Salvador desde la RPC casi se duplicaron después de forjar lazos diplomáticos, de 920 millones de dólares a 1.640 millones de dólares-pero a diferencia de sus exportaciones a la RPC, sus importaciones siguieron aumentando, alcanzando los 1.723 millones de dólares en 2019. En otras palabras, más que crear nuevas oportunidades para El Salvador, el principal efecto del reconocimiento en el comercio fue someter su mercado y sus productores a una mayor competencia de China. En 2019, El Salvador importaba de la RPC más de 33 veces el valor de lo que exportaba.
Como ocurrió en otros países centroamericanos comparables, el deterioro de la situación comercial de El Salvador -a pesar de reconocer a la RPC- reflejaba múltiples desafíos estructurales.
Con respecto al turismo, los altos niveles de violencia de las pandillas y otras fuentes de inseguridad del país -y la casi inexistente infraestructura turística orientada a China- obstaculizaron tanto las visitas de los ciudadanos chinos como la inversión de la RPC en el sector turístico.
Con respecto a las exportaciones agrícolas, los productos tradicionales de El Salvador simplemente no eran competitivos frente a proveedores similares de bienes indiferenciados en Asia, que no tenían el gasto de enviar sus productos por medio mundo (en contenedores refrigerados en el caso de la fruta perecedera). El pequeño tamaño de El Salvador, que limitaba su capacidad de producción, disminuía aún más su atractivo para los compradores agrícolas de la RPC que buscaban abastecer el vasto mercado chino.
La Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador (PROESA) tampoco tenía inicialmente la capacidad de comercializar con éxito las exportaciones del país como productos de lujo de alta gama, como hizo Chile con sus cerezas, uvas de mesa y vinos. El director de PROESA, Sigfrido Reyes, ha desempeñado un papel clave en la promoción de los lazos económicos con la RPC, pero la propia organización sigue luchando por mejorar su llegada al mercado chino y a los posibles inversores.
Si bien los empresarios salvadoreños individuales que participaron en las primeras delegaciones a la RPC obtuvieron contratos lucrativos, El Salvador simplemente no estaba en una buena posición para aprovechar el mercado chino en expansión. Durante la visita de Bukele a Pekín en diciembre de 2019, el gobierno chino prometió importar más azúcar, café y otros productos especializados de El Salvador. Sin embargo, incluso si ese aumento de las importaciones fuera posible, la pandemia de Covid-19 congeló efectivamente el desarrollo de la mayoría de las nuevas iniciativas.
Logística
En los primeros días del reconocimiento, el PRC propuso una serie de proyectos que implicaban no sólo la construcción y operación de instalaciones portuarias, sino también el establecimiento de seis zonas económicas especiales (ZEE), que cubrirían el 14 por ciento del territorio nacional, en su mayoría en áreas políticamente favorables al FMLN de Sánchez Cerén. Los proyectos más importantes propuestos se centraban en convertir el puerto de La Unión en un centro logístico regional que sería operado por empresas chinas. Sin embargo, la iniciativa fue bloqueada por una serie de obstáculos políticos, legales y de otro tipo, dejando su futuro incierto.
Dado que El Salvador ya contaba con un puerto comercial en Acajutla, el proyecto de La Unión -que habría beneficiado desproporcionadamente a los partidarios de Sánchez Cerén- guardaba una inquietante similitud con el malogrado proyecto del puerto de Hambantota en Sri Lanka, donde las empresas chinas construyeron un nuevo puerto en una zona dominada por los partidarios del partido en el poder, a pesar de existir un puerto en Colombo. Al carecer de suficiente comercio para hacer uso de dos puertos, en un dilema con poderosas lecciones para El Salvador, el siguiente gobierno de Sri Lanka se vio cargado de una importante deuda, lo que le llevó finalmente a arrendar el puerto y los terrenos que lo rodeaban a China.
Es importante destacar que los términos de las zonas comerciales habrían excluido a las empresas ya establecidas en El Salvador (principalmente de Estados Unidos y Europa), permitiendo que las nuevas empresas chinas -que trabajan en conjunto con operadores portuarios chinos, compañías navieras chinas y probablemente proveedores de servicios chinos- dominaran las zonas. Además, debido a la ubicación de La Unión en el Golfo de Fonseca (en la intersección de territorio salvadoreño, hondureño y nicaragüense) y la participación de El Salvador en un acuerdo aduanero especial con Guatemala y Honduras, la RPC habría estado bien posicionada para ampliar su alcance entre los vecinos de El Salvador. Podría haber utilizado La Unión y las ZEE asociadas para importar productos chinos, empleando a empresas chinas para almacenar estos bienes, realizar actividades menores de ensamblaje y apoyo, y distribuirlos a otros mercados centroamericanos sin involucrar a las empresas locales. Según informantes entrevistados de forma anónima para este trabajo, los inversores chinos también están interesados en construir un aeropuerto en La Unión, lo que reforzaría aún más la zona como centro multimodal.
Afortunadamente para los que se hubieran visto perjudicados por la competencia de las empresas chinas, el proyecto se ha paralizado por el momento debido a múltiples obstáculos. Japón, que había acordado prestar a El Salvador 102 millones de dólares para completar el puerto y tenía cierta influencia legal sobre su gestión, se negó a cooperar. De hecho, a la vuelta de su visita de Estado a China, Bukele se reunió en Tokio con el entonces primer ministro japonés, Shinzo Abe, quien supuestamente advirtió a Bukele de los peligros de estos proyectos chinos. Además, como centrista político, Bukele no se ha enfrentado a tanta presión partidista para comprometer fondos salvadoreños en un proyecto cuestionable que habría favorecido desproporcionadamente a las zonas dominadas por el FMLN.
A pesar de estas dificultades, el desarrollo de La Unión y sus alrededores como centro comercial multimodal sigue sobre la mesa. El gobierno japonés se está retirando gradualmente de la gestión del puerto de La Unión, y personas consultadas para este trabajo señalaron que en El Salvador se habla de privatizar el puerto en 2022 y permitir que una empresa extranjera (presumiblemente china) lo gestione.
Entre bastidores, un inversor chino-salvadoreño, Bo Yang, ha comenzado a comprar territorio que estaría involucrado en la expansión del puerto, incluyendo la mitad de la isla Perico. Ofreció a los residentes de la isla hasta 7.000 dólares a cada uno para que se reubicaran. Aunque algunos se negaron inicialmente, la compra siguió adelante a finales de 2019 y se registró en marzo de 2020, aunque ese registro aún no ha sido aceptado oficialmente por el gobierno salvadoreño.
Otros proyectos de infraestructura física
Como se señaló anteriormente, la República Popular China se comprometió tanto con el gobierno de Sánchez Cerén como con el de Bukele a realizar una serie de proyectos de infraestructura que serían financiados y operados por empresas chinas. Aunque la pandemia de Covid-19 paralizó el progreso de casi todos ellos, ahora están empezando a avanzar.
El estadio deportivo, al parecer prioritario para el gobierno de Bukele, se encuentra ahora en las fases preliminares de selección de un emplazamiento y realización de los estudios correspondientes. Del mismo modo, aún no se ha seleccionado un emplazamiento para la nueva biblioteca nacional.
Las instalaciones de tratamiento de aguas de Ilopango y La Libertad han tenido complicaciones, lo que ha llevado a los posibles constructores chinos a aumentar el precio de Ilopango en 15 millones de dólares y el de La Libertad en 5 ó 7 millones de dólares, según fuentes conocedoras de las conversaciones entrevistadas para este trabajo. En particular, el agua del lago de Ilopango tiene, según se informa, altos niveles de metales pesados y otros contaminantes, lo que requerirá la incorporación de sistemas especiales de filtración avanzada para evitar el envenenamiento de la población.
De todos los proyectos chinos, el nuevo muelle turístico de La Libertad es el más avanzado. Las obras no se iniciaron hasta el 27 de febrero, tras la reciente finalización de una circunvalación de la autopista cercana.
En cuanto al proyecto de la “Ciudad del Surf”, se ha informado de que las empresas chinas se han ofrecido a financiar e invertir en la mejora de diversos hoteles y otros establecimientos en la zona turística propuesta, aunque todavía no han avanzado en la infraestructura específica de la iniciativa de 200 millones de dólares.
Más allá de estas actividades, fuentes conocedoras de El Salvador entrevistadas para este informe señalaron que los inversionistas chinos han estado buscando discretamente comprar tierras a lo largo de la costa salvadoreña, incluyendo en La Libertad (particularmente cerca del puerto de Acajutla) y el departamento de Usulután (incluyendo islas en la Bahía de Jiquilisco). Estos lugares presumiblemente presentan oportunidades para construir hoteles y otros establecimientos que aumentarán el valor de la propiedad una vez que la actividad turística en la zona se dispare.
A diferencia de otros países que han reconocido recientemente a la RPC, en El Salvador las empresas chinas aún no han desempeñado un papel importante en la construcción de carreteras y puentes. Sin embargo, se ha informado de que China está interesada en participar en la construcción de una carretera cerca de la frontera entre Guatemala y El Salvador en una zona con importantes depósitos de carbón (aunque la minería tradicional no está actualmente permitida por la legislación salvadoreña).
Telecomunicaciones
Como en otras partes de Centroamérica, las empresas chinas Huawei y ZTE tienen una importante presencia en el mercado de las telecomunicaciones. No sólo fabrican teléfonos inteligentes y otros dispositivos -para lo cual Huawei tiene un centro de servicio al cliente en San Salvador- sino que también suministran bienes y servicios a los principales proveedores de telecomunicaciones comerciales del país, particularmente a Movistar y Digicel (y, en menor grado, a Tigo y Claro).
Con respecto al 5G, aunque Uruguay es el único país de la región que ha implementado la nueva tecnología, El Salvador le sigue de cerca. Una vez que las empresas de telecomunicaciones salvadoreñas, en conjunto con el gobierno salvadoreño, comiencen a desplegar las redes 5G, Huawei está posicionada para ser el principal proveedor.
Infraestructura intelectual
Al igual que muchos países de la región, la infraestructura intelectual en El Salvador para hacer negocios con China es todavía relativamente limitada. Hay un pequeño número de empresarios salvadoreños bien conectados políticamente involucrados en la importación de productos chinos, la exportación de café y otros bienes a China y otras transacciones comerciales. Como se ha señalado anteriormente, aunque la organización salvadoreña de promoción del comercio PROESA ha profundizado su compromiso con la RPC desde su reconocimiento, todavía está desarrollando sus capacidades.
Como ha hecho en otros países tras un cambio de reconocimiento diplomático, la RPC estableció un Instituto Confucio en el país en la principal universidad pública de El Salvador (UES). Esta última comenzó su relación oficial con la RPC en diciembre de 2018, y la planificación formal del instituto comenzó en mayo de 2019 y las primeras clases en mandarín se ofrecieron ese noviembre. La escuela cuenta actualmente con cuatro instructores de chino centrados en ofrecer clases de introducción al mandarín. A través del Instituto Confucio de la UES, China también patrocinó a 35 salvadoreños para que cursaran estudios universitarios en China en 2019, lo cual, dado el pequeño tamaño de El Salvador, es significativo en relación con el número de estudiantes que patrocina en otros países de la región.
En el espacio de los medios de comunicación, la red de cable salvadoreña TVX se unió oficialmente a la comunidad de medios de comunicación de la Franja y la Ruta el 10 de septiembre de 2019. La red ahora transmite programación china, como documentales culturales, programación infantil y telenovelas chinas. El director de TVX, Julio Villagrán, asiste con frecuencia a los foros de la República Popular China y América Latina, y se reúne regularmente con el embajador chino en El Salvador, Ou Jianhong.
Aunque existe una pequeña comunidad de chinos salvadoreños, no hay un “barrio chino” en el país. Además, pocos salvadoreños chinos hablan mandarín, lo que dificulta la comunicación con las empresas y los turistas chinos, y pocos tienen conexiones estrechas con la RPC que puedan ser útiles en la importación-exportación u otros negocios.
Diplomacia Covid-19
En los primeros días de la pandemia de Covid-19, la RPC y sus empresas donaron cantidades limitadas de equipos de protección personal, termómetros y otros suministros médicos, así como suministros de ayuda no médicos, como palas. Sin embargo, China no ha proporcionado equipos más sofisticados a El Salvador, como ventiladores o kits de pruebas, como ha hecho con otros países de la región. Con respecto a las vacunas, El Salvador adquirió un cargamento de la vacuna británica AstraZeneca a través de la India y tiene un contrato en marcha para adquirir más dosis de vacunas de Pfizer. Sin embargo, no han adquirido ninguna de las vacunas de Sinovac, Sinopharm o CanSino de China.
Compromiso en materia de seguridad
A diferencia de otros países que establecieron relaciones diplomáticas con la RPC, El Salvador tiene un compromiso de seguridad mínimo con China. En 2020, según fuentes entrevistadas para este trabajo, una delegación del Ejército Popular de Liberación visitó la academia militar salvadoreña, y la República Popular China habría discutido el suministro de ordenadores y otros equipos a la Policía Nacional Civil salvadoreña. Funcionarios chinos habrían ofrecido otras formas de compromiso en materia de seguridad, pero sus homólogos salvadoreños las han rechazado de forma educada, y hasta la fecha no se conoce que personal militar salvadoreño haya asistido a cursos de formación militar profesional en la RPC.
Conclusión
El ejemplo de El Salvador es instructivo para Honduras, Guatemala, Belice y Nicaragua, los restantes países centroamericanos que están considerando cambiar sus relaciones diplomáticas de Taiwán a la RPC. Podría decirse que la relación China-El Salvador hizo más por exponer a los productores locales a la competencia de los chinos que por ampliar las oportunidades de exportación para los salvadoreños. Los grandes proyectos propuestos por la RPC plantearon serias dudas iniciales en cuanto a la transparencia y a quiénes se beneficiarían, lo que probablemente redundaría de forma desproporcionada en las élites del FMLN, el partido político entonces en el poder. De hecho, tras la sustitución del gobierno del FMLN por Nayib Bukele y su Gran Alianza por la Unidad Nacional, la aplicación de los principios de transparencia y competencia abierta es posiblemente lo que hizo que muchos de los proyectos chinos se paralizaran.
Con la continua expansión del mercado chino -y el crecimiento asociado de las empresas y otras instituciones con sede en la RPC como fuentes de inversión y financiación- la RPC seguirá presentando oportunidades para El Salvador. Sin embargo, la postura actual del gobierno de Bukele hace esperar que el país fortalezca sus instituciones y se relacione con la RPC dentro de un marco de transparencia, estado de derecho y planificación y análisis sólidos. Estados Unidos también tiene un papel lógico -incluso a través de la Corporación Financiera de Desarrollo, América Crece, y los 4.000 millones de dólares prometidos por la administración Biden en concepto de ayuda a la región- para ayudar a El Salvador a comprometerse de una forma saludable que proteja los intereses y la soberanía del país a largo plazo.
Evan Ellis es profesor de investigación sobre América Latina en el Instituto de Estudios Estratégicos de la Escuela de Guerra del Ejército de Estados Unidos. Las opiniones aquí expresadas son estrictamente suyas. El autor desea agradecer al Grupo Militar de Estados Unidos en El Salvador, entre otros, por sus contribuciones a este trabajo.
Este informe ha sido posible gracias al apoyo general del CSIS. Ningún patrocinio directo contribuyó a este informe.
Este informe ha sido elaborado por el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS), una institución privada exenta de impuestos que se centra en cuestiones de política pública internacional. Su investigación no es partidista ni está sujeta a derechos de propiedad. El CSIS no adopta posiciones políticas específicas. En consecuencia, todas las opiniones, posiciones y conclusiones expresadas en esta publicación deben entenderse como las del autor o autores. 2021 por el Center for Strategic and International Studies. Todos los derechos reservados.
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