O reconhecimento de El Salvador da República Popular da China (RPC) em agosto de 2018 foi a terceira mudança desse tipo na América Latina, após o fim das tréguas informais que tinham restringido a competição diplomática da RPC com Taiwan entre 2008 e 2016. Este pivô também precipitou expressões de preocupação de Washington, cuja reação a mudanças anteriores na postura diplomática pelo governo Varela no Panamá (junho de 2017) e o governo Medina na República Dominicana (maio de 2018) havia sido mais silenciosa. Desde então, a experiência de El Salvador com a RPC tem sido decididamente mista, refletindo uma combinação das limitações de curto prazo das economias centro-americanas em impulsionar suas exportações para a China, o recuo diplomático e os contraincentivos dos Estados Unidos, e o fracasso da RPC em cumprir algumas de suas promessas – sem mencionar a chegada da pandemia Covid-19, que devastou a economia global e paralisou projetos em toda a região.Z
O reconhecimento da RPC por parte de El Salvador ocorreu sob o governo de esquerda da Frente Farabundo Martí de Libertação Nacional (FMLN) do ex-líder guerrilheiro Salvador Sánchez Cerén, que havia lutado contra a junta apoiada pelos EUA durante a guerra civil de 1979-92 no país. Como parte de seus presentes iniciais de “obrigado” ao governo Sán- chez Cerén, Pequim enviou 3.000 toneladas de arroz e prometeu 150 milhões de dólares para 13 projetos de infra-estrutura, dos quais poucos foram realizados até agora.
Os avanços mais significativos da RPC em El Salvador ocorreram sob o governo do sucessor de Sánchez Cerén, Nayib Bukele, que se tornou um governo centrista e amigo de Washington. Após uma visita muito positiva com o presidente americano Donald Trump em agosto de 2019, Bukele proclamou a amizade e aliança de El Salvador com os Estados Unidos – mas viajou para a RPC apenas quatro meses depois para uma visita estadual com o presidente Xi Jinping.
Durante esta visita, a Bukele assinou uma série de memorandos de entendimento nos quais a China prometeu a El Salvador US$ 500 milhões em projetos de desenvolvimento, incluindo um estádio esportivo e uma nova biblioteca nacional de US$ 40 milhões em San Salvador, um novo píer turístico em La Libertad, US$ 85 milhões para melhorar as instalações de tratamento de água em La Libertad e Ilopango, e US$ 200 milhões para apoiar o projeto “Cidade do Surf” da Bukele, que procura transformar a costa do Pacífico de El Salvador em um destino de férias na praia. Durante esta reunião, o governo chinês também convidou El Salvador a participar de sua iniciativa “Belt and Road Initiative”, com a qual o governo salvadorenho se comprometeu noformalmente. A RPC também não reconheceu El Salvador como um “parceiro estratégico”, como fez com outros 10 estados da região.
Além de estender o tapete vermelho para o Presidente Bukele, os informantes familiarizados com o assunto observam que a RPC também considera o irmão do presidente Karim uma figura importante no relacionamento. A RPC e investidores chineses individuais também têm sido ativos em cortejar prefeitos e autoridades locais salvadorenhos, que se tornaram particularmente vulneráveis a tal influência devido ao efeito prejudicial do Covid-19 sobre os municípios salvadorenhos.
Por sua vez, após a mudança diplomática de El Salvador, os Estados Unidos não apenas sinalizaram sua preocupação com o avanço da China em El Salvador, mas começaram a oferecer ao país uma gama ampliada de alternativas, incluindo o investimento de US$1 bilhão para construir uma usina de gás natural liquefeito (GNL) em Acajutla através da Corporação Financeira de Desenvolvimento e o lançamento da iniciativa América Crece para facilitar mais tais investimentos.
Somando-se à sensibilidade de El Salvador em relação à postura americana, o país recebe 21% de seu PIB em remessas (principalmente dos Estados Unidos), e os imigrantes salvadorenhos nos Estados Unidos são fortemente impactados por decisões relativas a programas como o Temporary Protected Status (TPS) e o Deferred Action for Child Arrivals (DACA). O país também está fortemente ligado à economia dos EUA através do Acordo de Livre Comércio América Central-República Dominicana (CAFTA-DR) e se beneficia dos US$ 4 bilhões em ajuda americana que a nova administração Biden prometeu para o Triângulo do Norte.
A experiência de El Salvador com a RPC e suas empresas, bem como a reação e a capacidade dos Estados Unidos de cumprir suas próprias promessas, terá um forte impacto no resto da região, já que seus governos modelam sua própria orientação para a RPC. (Atualmente, dos nove países do hemisfério que ainda reconhecem Taiwan, quatro estão na América Central: Guatemala, Honduras, Nicarágua, e Belize).
A importância de tais decisões vai muito além das questões de diplomacia. Exemplos recentes, incluindo o reconhecimento da RPC pela Costa Rica em maio de 2007, o do Panamá em junho de 2017 e o da República Dominicana em maio de 2018, ilustram que a nova postura diplomática traz consigo um rápido avanço na posição comercial da RPC e sua influência na economia, no governo e na sociedade. Em cada caso, esse avanço não só incluiu uma miríade de memorandos de entendimento muitas vezes não transparentes, abrindo o mercado do país para empresas chinesas e negócios lucrativos para elites empresariais politicamente bem conectadas (algumas das quais viajam à China com a delegação de seu governo), mas também um aumento nas bolsas de estudo, viagens de estudantes à China e outras formas de diplomacia interpessoal que moldam a orientação e lealdade dos jovens profissionais desses países.
Comércio
O perfil comercial de El Salvador com a RPC se assemelha ao de muitas de suas contrapartes da América Central e do Caribe que mudaram ou estão pensando em mudar suas relações com a RPC. Isto inclui um pequeno mercado interno aberto à compra de bens e serviços chineses; um setor agrícola voltado para a exportação concentrado em café, açúcar e frutas perecíveis; e a falta de quantidades significativas de petróleo, produtos de mineração ou soja que a RPC está interessada em adquirir.
Como suas contrapartes, o comércio de El Salvador com a RPC expandiu-se significativamente após a admissão da China na Organização Mundial do Comércio (OMC) em 2001, embora tenha enfrentado um déficit comercial cada vez maior. O valor das exportações de El Salvador para a China aumentou de quase US$ 6,1 milhões em 2002 para US$ 47,4 milhões em 2017, o ano anterior ao reconhecimento da RPC. No mesmo período, as importações de El Salvador da China subiram constantemente de US$68,9 milhões em 2002 (mais de 11 vezes o valor de suas exportações para a China) para US$920 milhões em 2017 (mais de 19 vezes o valor de suas exportações).
O governo Sánchez Cerén em El Salvador pode ter esperado que o reconhecimento da RPC facilitasse mais exportações salvadorenhas para a China, mas o oposto ocorreu. Em 2018, no ano em que El Salvador mudou as relações de Taiwan para a RPC, suas exportações para o país experimentaram um salto temporário para US$ 85,5 milhões, mas depois caíram de volta para US$ 51,9 milhões em 2019. Por outro lado, as importações de El Salvador da RPC quase dobraram após o estabelecimento de laços diplomáticos, de US$ 920 milhões para US$ 1,640 bilhões – mas ao contrário de suas exportações para a RPC, suas importações continuaram a aumentar, atingindo US$ 1,723 bilhões em 2019. Em outras palavras, em vez de criar novas oportunidades para El Salvador, o principal efeito do reconhecimento no comércio foi submeter seu mercado e seus produtores a uma maior concorrência da China. Em 2019, El Salvador estava importando da RPC mais de 33 vezes o valor do que estava exportando.
Como aconteceu em outros países comparáveis da América Central, a situação comercial deteriorada de El Salvador – apesar de reconhecer a RPC – refletia múltiplos desafios estruturais.
Com relação ao turismo, os altos níveis de violência de gangues e outras fontes de insegurança do país – e a infra-estrutura turística quase inexistente na China – impediam tanto as visitas de cidadãos chineses quanto os investimentos da RPC no setor do turismo.
Com relação às exportações agrícolas, os produtos tradicionais de El Salvador simplesmente não eram competitivos contra fornecedores similares de mercadorias indiferenciadas na Ásia, que não tinham a despesa de despachar seus produtos para o meio mundo (em contêineres refrigerados no caso de frutas perecíveis). O pequeno tamanho de El Salvador, que limitava sua capacidade de produção, diminuiu ainda mais seu apelo para compradores agrícolas baseados na RPC que procuravam abastecer o vasto mercado chinês.
A Agência de Promoção de Exportações e Investimentos de El Salvador (PROESA) também não tinha inicialmente a capacidade de comercializar com sucesso as exportações do país como produtos de luxo de alta qualidade, como fez o Chile com suas cerejas, uvas de mesa e vinhos. O diretor da PROESA, Sigfrido Reyes, desempenhou um papel fundamental na promoção dos laços econômicos com a RPC, mas a própria organização continua a lutar para melhorar seu alcance ao mercado chinês e aos potenciais investidores.
Enquanto os empresários salvadorenhos que participaram das primeiras delegações na RPC obtiveram contratos lucrativos, El Salvador simplesmente não estava em uma boa posição para tirar proveito do mercado chinês em expansão. Durante a visita da Bukele a Pequim em dezembro de 2019, o governo chinês prometeu importar mais açúcar, café e outros produtos especializados de El Salvador. Entretanto, mesmo que tal aumento de importações fosse possível, a pandemia de Covid-19 efetivamente congelou o desenvolvimento da maioria das novas iniciativas.
Logística
Nos primeiros dias de reconhecimento, a RPC propôs uma série de projetos envolvendo não apenas a construção e operação de instalações portuárias, mas também o estabelecimento de seis zonas econômicas especiais (ZEEs), que cobririam 14% do território nacional, principalmente em áreas que favorecem politicamente a FMLN de Sánchez Cerén. Os projetos mais significativos propostos foram focalizados na conversão do porto de La Unión em um centro logístico regional a ser operado por empresas chinesas. Entretanto, a iniciativa foi bloqueada por uma série de obstáculos políticos, legais e outros, deixando seu futuro incerto.
Considerando que El Salvador já tinha um porto comercial em Acajutla, o projeto em La Unión – que teria beneficiado desproporcionalmente os partidários de Sánchez Cerén – teve uma semelhança assustadora com o malfadado projeto do porto de Hambantota no Sri Lanka, onde empresas chinesas construíram um novo porto em uma zona dominada por partidários do partido no poder, apesar de um porto já existente em Colombo. Faltando comércio suficiente para fazer uso de dois portos, em um dilema com lições poderosas para El Salvador, o próximo governo do Sri Lanka foi sobrecarregado com uma dívida significativa, levando-o finalmente a alugar o porto e os terrenos ao seu redor para a China.
É importante ressaltar que os termos das zonas de comércio teriam excluído empresas já estabelecidas em El Salvador (principalmente dos Estados Unidos e da Europa), permitindo que novas empresas chinesas – trabalhando em conjunto com operadores portuários chineses, empresas de navegação chinesas e prováveis prestadores de serviços chineses – dominassem as zonas. Além disso, devido à localização de La Unión no Golfo de Fonseca (no cruzamento
de território salvadorenho, hondurenho e nicaraguense) e a participação de El Salvador em um acordo aduaneiro especial com a Guatemala e Honduras, a RPC estaria bem posicionada para expandir seu alcance entre os vizinhos de El Salvador. Poderia ter utilizado La Unión e as ZEEs associadas para importar produtos chineses, empregando empresas chinesas para armazenar essas mercadorias, realizar pequenas atividades de montagem e apoio e distribuí-las para outros mercados da América Central sem envolver as empresas locais. De acordo com os especialistas entrevistados anonimamente para este trabalho, os investidores chineses também estão interessados na construção de um aeroporto em La Unión, o que reforçaria ainda mais a zona como um centro multimodal.
Felizmente para aqueles que teriam sido prejudicados pela concorrência de empresas chinesas, o projeto foi paralisado por vários bloqueios de estradas. O Japão, que havia concordado em emprestar a El Salvador US$ 102 milhões para completar o porto e tinha alguma influência legal sobre sua administração, recusou-se a cooperar. De fato, no caminho de volta de sua visita estatal à China, Bukele reuniu-se em Tóquio com o então primeiro-ministro japonês Shinzo Abe, que informou ter alertado Bukele sobre os perigos de tais projetos chineses. Além disso, como centrista político, Bukele não tem enfrentado tanta pressão partidária para comprometer fundos salvadorenhos a um projeto questionável que teria favorecido desproporcionalmente as zonas dominadas pela FMLN.
Apesar de tais dificuldades, o desenvolvimento da China de La Unión e da área circundante como um centro comercial multimodal permanece em cima da mesa. O governo japonês está gradualmente se extraindo da administração do porto de La Unión, e os entrevistados consultados para este trabalho observaram que se fala em El Salvador de privatizar o porto em 2022 e permitir que uma empresa estrangeira (presumivelmente chinesa) o administre.
Nos bastidores, um investidor chinês-salvadorenho, Bo Yang, começou a comprar território que estaria envolvido na expansão do porto, incluindo metade da Ilha de Perico. Ele ofereceu aos residentes da ilha até $7.000 cada um para se mudarem. Enquanto alguns inicialmente se recusaram, a compra foi adiante no final de 2019 e foi registrada em março de 2020, embora esse registro ainda não tenha sido oficialmente aceito pelo governo salvadorenho.
Outros projetos de infra-estrutura física
Como observado anteriormente, a RPC assumiu compromissos com os governos Sánchez Cerén e Bukele em relação a uma série de projetos de infra-estrutura a serem financiados e operados por empresas chinesas. Embora a pandemia da Covid-19 tenha paralisado o progresso de quase todos eles, eles estão agora começando a seguir em frente.
O estádio esportivo, alegadamente uma prioridade para o governo de Bukele, está agora nas fases preliminares de seleção de um local e de realização de estudos associados. Da mesma forma, um local ainda não foi selecionado para a nova biblioteca nacional.
As instalações de tratamento de água em Ilopango e La Libertad tiveram complicações, levando os possíveis construtores chineses a aumentar o preço do Ilopango em US$ 15 milhões e do La Libertad em US$ 5 a US$ 7 milhões, de acordo com fontes familiarizadas com as discussões que foram entrevistadas para este trabalho. Em particular, a água do Lago Ilopango tem altos níveis de metais pesados e outros contaminantes, o que exigirá a incorporação de sistemas avançados especiais de filtração para evitar envenenamento da população.
De todos os projetos chineses, o novo píer turístico de La Libertad é o mais distante. Os trabalhos só começaram em 27 de fevereiro, após a recente conclusão de um desvio rodoviário nas proximidades.
Com relação ao projeto “Surf City”, as empresas chinesas têm se oferecido para financiar e investir em melhorias para uma variedade de hotéis e outros estabelecimentos na zona turística proposta, embora ainda não tenham feito progressos na infra-estrutura específica para a iniciativa de US$ 200 milhões.
Além destas atividades, fontes conhecedoras em El Salvador entrevistaram para este relatório que observaram que investidores chineses têm procurado calmamente comprar terrenos ao longo da costa salvadorenha, inclusive em La Libertad (particularmente perto do porto de Acajutla) e no departamento de Usulután (incluindo as ilhas na baía de Jiquilisco). Estes locais presumivelmente apresentam oportunidades para a construção de hotéis e outros estabelecimentos que aumentarão o valor da propriedade quando a atividade turística na área se ramificar.
Em contraste com outros países que reconheceram recentemente a RPC, El Salvador ainda não viu empresas chinesas desempenharem um papel significativo na construção de estradas e pontes. No entanto, a China está alegadamente interessada em participar da construção de uma estrada perto da fronteira entre Guatemala e El Salvador em uma área com depósitos significativos de carvão (embora a mineração tradicional não seja atualmente permitida pela lei salvadorenha).
Telecomunicações
Como em outras partes da América Central, as empresas chinesas Huawei e ZTE têm uma presença importante no mercado de telecomunicações. Não apenas fabricam smartphones e outros dispositivos – para os quais a Huawei tem um centro de atendimento ao cliente dedicado em San Salvador – mas também fornecem bens e serviços aos principais fornecedores comerciais de telecomunicações do país, particularmente à Movistar e à Digicel (e, em menor grau, à Tigo e à Claro).
Em relação à 5G, embora o Uruguai seja o único país da região a ter implementado a nova tecnologia, El Salvador está perto de ficar para trás. Quando as empresas salvadorenhas de telecomunicações, em conjunto com o governo salvadorenho, começam a implantar as redes 5G, a Huawei está posicionada para ser o principal fornecedor.
Infra-estrutura intelectual
Como em muitos países da região, a infra-estrutura intelectual em El Salvador para a realização de negócios com a China ainda é relativamente limitada. Há um pequeno número de empresários salvadorenhos politicamente bem conectados envolvidos na importação de produtos chineses, exportação de café e outras mercadorias para a China, e outras transações comerciais. Como observado anteriormente, embora a organização salvadorenha de promoção comercial PROESA tenha aprofundado seu envolvimento com a RPC desde o reconhecimento, ela ainda está desenvolvendo suas capacidades.
Como fez em outros países após uma mudança no reconhecimento diplomático, a RPC estabeleceu um Instituto Confucius no país na principal e pública Universidade de El Salvador (UES). Esta última iniciou seu relacionamento oficial com a RPC em dezembro de 2018, com o planejamento formal do instituto começando em maio de 2019 e as primeiras aulas de língua mandarim sendo oferecidas em novembro. A escola conta atualmente com quatro instrutores chineses focados em oferecer aulas introdutórias de mandarim. Através do Instituto Confucius na UES, a China também patrocinou 35 salvadorenhos para estudos universitários na China em 2019 – o que, dado o pequeno tamanho de El Salvador, é significativo em relação ao número de estudantes que patrocina em outros países da região.
No espaço da mídia, a rede a cabo salvadorenha TVX juntou-se oficialmente à comunidade da mídia de Belt e Road em 10 de setembro de 2019. A rede agora transmite programação chinesa, como documentários culturais, programação infantil e novelas chinesas. O diretor da TVX, Julio Villagran, é um freqüentador freqüente dos fóruns RPC-América Latina e se reúne regularmente com o embaixador chinês em El Salvador, Ou Jianhong.
Embora haja uma pequena comunidade de salvadorenhos chineses, não há notavelmente “Chinatown” no país. Além disso, poucos salvadorenhos chineses falam mandarim, o que dificulta a comunicação com empresas e turistas chineses, e poucos têm conexões estreitas com a RPC que poderiam ser úteis na importação-exportação ou em outras empresas.
Diplomacia da Covid-19
Nos primeiros dias da pandemia de Covid-19, a RPC e suas empresas doaram quantidades limitadas de equipamentos de proteção pessoal, termômetros e outros suprimentos médicos, bem como suprimentos de alívio não médicos, como pás. A China não forneceu, entretanto, equipamentos mais sofisticados para El Salvador, tais como ventiladores ou kits de teste, como fizeram com outros países da região. Com relação às vacinas, El Salvador adquiriu um carregamento da vacina britânica AstraZeneca através da Índia e tem um contrato nas obras para adquirir mais doses de vacina da Pfizer. Eles não adquiriram, entretanto, nenhuma das vacinas Sinovac, Sinopharm, ou CanSino da China.
Compromisso com a segurança
Em contraste com outros países que estabeleceram relações diplomáticas com a RPC, El Salvador tem um compromisso de segurança mínimo com a China. Em 2020, de acordo com fontes entrevistadas para este trabalho, uma delegação do Exército de Libertação do Povo percorreu a academia militar salvadorenha, e a RPC discutiu o fornecimento de computadores e outros equipamentos para a Polícia Nacional Civil salvadorenha. As autoridades chinesas têm oferecido outras formas de engajamento com a segurança, mas têm sido educadamente recusadas por seus colegas salvadorenhos, e nenhum pessoal militar salvadorenho conhecido tem freqüentado cursos de educação militar profissional na RPC até o momento.
Conclusão
O exemplo de El Salvador é instrutivo para Honduras, Guatemala, Belize e Nicarágua, os demais países da América Central que estão considerando mudar as relações diplomáticas de Taiwan para a RPC. O relacionamento China-El Salvador fez mais para expor os produtores locais à concorrência dos chineses do que para expandir as oportunidades de exportação para os salvadorenhos. Os principais projetos propostos pela RPC levantaram sérias questões iniciais em relação à transparência e quem colheria os benefícios, o que provavelmente se acumularia de forma desproporcional para as elites dentro da FMLN, o partido político então no poder. De fato, após a substituição do governo da FMLN por Nayib Bukele e sua Grande Aliança pela Unidade Nacional, a aplicação de princípios de transparência e concorrência aberta é, sem dúvida, o que causou a paralisação de muitos dos projetos chineses.
Com a contínua expansão do mercado chinês – e o crescimento associado de empresas baseadas na RPC e outras instituições como fontes de investimento e financiamento – a RPC continuará a apresentar laços oportunos com El Salvador. Entretanto, a postura atual do governo Bukele suscita a esperança de que o país fortalecerá suas instituições e se envolverá com a RPC dentro de uma estrutura de transparência, estado de direito e planejamento e análise sólidos. Existe também um papel lógico para os Estados Unidos – inclusive através da Corporação Financeira de Desenvolvimento, América Crece, e do governo Biden, que prometeu US$ 4 bilhões em assistência à região – ajudando El Salvador a se engajar de forma saudável que proteja os interesses e a soberania do país a longo prazo.
Evan Ellis é professor de pesquisa da América Latina no Instituto de Estudos Estratégicos do Exército dos Estados Unidos. As opiniões aqui expressas são estritamente suas próprias. O autor gostaria de agradecer ao Grupo Militar dos Estados Unidos El Salvador, entre outros, por suas contribuições para este trabalho.
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