La secuencia de dos sismos de gran magnitud que afectó a Venezuela el 24 de junio volvió a poner en evidencia los enormes desafíos que enfrentan los países cuando una catástrofe supera sus capacidades nacionales. Más allá de la magnitud del desastre, estos eventos también ponen a prueba la rapidez, la coordinación y la efectividad de la cooperación regional e internacional.
En entrevista exclusiva con Diálogo, el General (r) Ricardo Toro, exdirector nacional de la Oficina Nacional de Emergencia de Chile (ONEMI), excomandante adjunto de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) y actual director y cofundador de NeoAnticipa, consultora especializada en gestión de riesgos y resiliencia organizacional ante emergencias, analiza las lecciones que dejaron los terremotos de Haití y Chile, la evolución de los mecanismos internacionales de respuesta y los desafíos que enfrenta Latinoamérica para fortalecer su preparación frente a futuras catástrofes.
Diálogo: Usted vivió el terremoto de Haití de 2010 y posteriormente lideró el Sistema Nacional de Emergencias de Chile. ¿Cuál es la principal lección que le dejaron esas experiencias sobre el papel de la cooperación internacional durante las primeras horas de una gran catástrofe?
General (r) Ricardo Toro, exdirector nacional de la Oficina Nacional de Emergencia de Chile (ONEMI) y excomandante adjunto de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH): Creo que es importante compartir estas experiencias porque las lecciones que dejan pueden contribuir a mejorar la preparación frente a futuras emergencias. Tuve la oportunidad de vivir dos de los terremotos más devastadores de 2010 con apenas un mes y medio de diferencia: el de Haití, en enero, y el de Chile, a finales de febrero. Ambas experiencias marcaron profundamente mi visión sobre la gestión del riesgo de desastres y la cooperación internacional.
El de Haití, especialmente, lo viví en primera persona. Dos minutos antes del sismo había salido del edificio de las Naciones Unidas, que colapsó por completo. Me salvé por muy poco. Después recibí la difícil noticia de que mi esposa había desaparecido entre los escombros. Días después fue encontrada sin vida. Desde el punto de vista emocional, fue un terremoto que me marcó para toda la vida. Pero, al mismo tiempo, también me permitió comprender la importancia de las Naciones Unidas y la fuerza que puede tener una respuesta internacional coordinada frente a una tragedia de esa magnitud.
En ese momento yo era comandante adjunto de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH). Como la mayor parte del personal de Naciones Unidas vivía en contenedores, esa infraestructura fue prácticamente lo único que permaneció operativo tras el terremoto. Durante los primeros tres días me correspondió liderar la respuesta hasta la llegada de los refuerzos internacionales.
Esa experiencia me confirmó que la ayuda internacional es indispensable cuando un desastre supera la capacidad de respuesta del país afectado. Si esa ayuda no hubiera llegado con rapidez, la situación habría sido mucho más crítica.
Al mismo tiempo, Haití dejó importantes lecciones. Una de las más relevantes fue la necesidad de profesionalizar y coordinar mejor a los equipos internacionales de búsqueda y rescate. Antes de ese terremoto llegaban grupos de distintos países sin estándares comunes ni una coordinación efectiva. En muchos casos cada equipo buscaba actuar donde hubiera mayor visibilidad mediática, en lugar de responder a una planificación centralizada que asegurara cobertura en todas las zonas afectadas.
A partir de esa experiencia se fortaleció el sistema INSARAG [Grupo Asesor Internacional de Operaciones de Búsqueda y Rescate] de Naciones Unidas, que establece procesos de acreditación para los equipos internacionales de búsqueda y rescate urbano. Hoy existe una coordinación mucho más organizada y eso pudo verse claramente durante la reciente respuesta al terremoto en Venezuela.
Otra gran lección fue comprender que la ayuda internacional debe responder a las necesidades reales del país afectado y no a lo que cada nación quiere enviar. Recuerdo haber recibido aviones cargados con frazadas cuando en Haití había temperaturas cercanas a los 40 grados Celsius. Esa ayuda, aunque bien intencionada, simplemente no respondía a la emergencia.
Con el tiempo se entendió que la asistencia debe definirse en función de las prioridades establecidas por las autoridades del país afectado y no según la disponibilidad de quienes ofrecen colaborar.
En cuanto al terremoto de Chile de 2010, no participé directamente en la respuesta porque acababa de regresar de Haití con el cuerpo de mi esposa. Dos años después, en 2012, asumí como director nacional de la Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI), donde tuve la oportunidad de liderar el proceso de modernización del sistema chileno.
En ese momento recibimos una comisión internacional de las Naciones Unidas, que realizó una evaluación exhaustiva de la respuesta al terremoto de 2010. El objetivo fue identificar las principales falencias y desafíos que se presentaron durante la emergencia. Como resultado, la comisión emitió 75 recomendaciones, que se convirtieron en la hoja de ruta para fortalecer las capacidades nacionales y modernizar el sistema de gestión del riesgo de desastres en Chile.
Muchas de las mejoras estuvieron relacionadas con comunicaciones, protocolos, coordinación institucional y gestión de la ayuda internacional. Chile recibió apoyo del exterior, pero también hubo casos de recursos que excedían las necesidades reales, incluso hospitales de campaña que finalmente no fueron utilizados.
La diferencia fundamental entre Chile y Haití fue la fortaleza institucional. Aunque Chile evidenció importantes falencias, contaba con un Estado que siguió funcionando, con una estructura de gobierno capaz de coordinar la respuesta nacional e internacional. Esa capacidad institucional facilita enormemente la gestión de una emergencia de gran magnitud.
Diálogo: Recientemente la región volvió a enfrentar un terremoto de gran magnitud en Venezuela. Desde su experiencia, ¿cuáles son las capacidades y mecanismos más determinantes para que la ayuda internacional tenga un impacto efectivo durante los primeros días de una gran catástrofe?
Gral. Toro: Lo primero es aprovechar las lecciones aprendidas. La preparación para la cooperación internacional no puede comenzar cuando ocurre el desastre, sino mucho antes. Hoy existen numerosos organismos internacionales, pero todavía falta un diagnóstico regional actualizado que permita conocer con precisión las capacidades de respuesta de cada país.
Deberíamos saber de antemano qué naciones cuentan con helicópteros, equipos de búsqueda y rescate certificados, hospitales de campaña, capacidades logísticas o transporte estratégico. Si esa información estuviera sistematizada, al producirse una emergencia no habría que empezar preguntando quién puede aportar qué, sino que bastaría con identificar el tipo de desastre y activar los recursos más adecuados.
En un terremoto, por ejemplo, la prioridad absoluta durante los primeros días es salvar vidas. Todo debe concentrarse en la búsqueda y rescate de sobrevivientes y en la atención médica de emergencia. Los equipos internacionales especializados tienen que llegar lo antes posible, porque durante los primeros cinco días existe la mayor probabilidad de encontrar personas con vida, después de ese período, las posibilidades disminuyen considerablemente.
En mis dos experiencias, Haití y Chile, hubo muchos países con la voluntad de colaborar de inmediato, lo que demuestra una solidaridad genuina, aunque también existen consideraciones políticas propias de la dinámica internacional. El desafío no es la falta de apoyo, sino lograr que esa ayuda llegue en el momento adecuado y responda a las necesidades reales del país afectado.
Además, después de un desastre de gran magnitud, las propias autoridades pueden verse sobrepasadas y no tener una evaluación clara de lo que necesitan. Incluso puede ocurrir que, por razones políticas, un gobierno retrase la solicitud de apoyo para transmitir una imagen de control. Por eso este proceso debería estar mucho más institucionalizado y no depender únicamente de la capacidad del país afectado para pedir ayuda en medio del caos.
También es fundamental fortalecer las capacidades regionales. En muchos casos resulta mucho más eficiente movilizar equipos desde países vecinos, cuyos tiempos de despliegue son considerablemente menores que los de recursos provenientes de otros continentes. Esa coordinación previa, basada en información compartida y capacidades conocidas, permitiría responder con mayor rapidez y salvar más vidas.
Diálogo: Usted propone construir un mapa regional de capacidades y vulnerabilidades que permita identificar, antes de una emergencia, qué necesita cada país y quién está en mejores condiciones de apoyarlo. ¿Cómo debería construirse ese sistema?
Gral. Toro: Así es, y se trata de un banco de información que ha de estar disponible antes de que ocurra cualquier emergencia.
Hay que partir de la base de que no todos los países necesitan el mismo tipo de apoyo. Chile, por ejemplo, probablemente requiera menos equipos internacionales de búsqueda y rescate que otros países, porque cuenta con normas de construcción sismorresistente y con varios equipos USAR [búsqueda y rescate urbano] acreditados internacionalmente.
En cambio, en un terremoto de gran magnitud podríamos necesitar apoyo en otras áreas, como logística, abastecimiento, medicamentos especializados o determinadas capacidades técnicas.
La región debería contar con un diagnóstico que identifique esas capacidades para distintos escenarios, y me refiero a todos los posibles escenarios como por ejemplo terremotos, inundaciones, incendios forestales, aluviones u otras emergencias. Así, cuando ocurra un desastre, ya existiría una planificación previa sobre qué recursos necesita cada país y quiénes pueden proporcionarlos.
Incluso el caso reciente de Venezuela deja una enseñanza importante. Dependiendo de la ubicación geográfica, en algunos casos la ayuda puede llegar más rápido desde Norteamérica o incluso desde Europa que desde algunos países de Sudamérica. Ese tipo de variables también debe incorporarse a la planificación regional.
En definitiva, el gran desafío y hacia donde deberíamos enfocar los esfuerzos de respuesta es en sistematizar tanto las capacidades que cada país puede ofrecer como las necesidades que probablemente tendrá frente a distintos tipos de amenazas. Esa preparación previa puede marcar una enorme diferencia cuando cada hora cuenta.
Diálogo: Desde su experiencia, ¿cómo ha evolucionado la capacidad de Latinoamérica y el Caribe para responder de manera coordinada a emergencias de gran magnitud? ¿Considera que hoy la región está mejor preparada que hace una década?
Gral. Toro: Sí, hemos avanzado significativamente. El trabajo de Naciones Unidas, junto con las plataformas globales y regionales de coordinación, ha permitido incorporar las lecciones aprendidas después de cada gran catástrofe y mejorar muchos procesos, desde la preparación de equipos de rescate hasta los mecanismos de coordinación internacional.
Venezuela es un muy buen caso para analizar cómo se activó y funcionó la ayuda internacional en terreno. El país lleva muchos años en detrimento de su estructura, por lo que, ante una emergencia de esta magnitud, difícilmente habría podido enfrentarla con sus propios medios. Aunque inicialmente podría existir la percepción de que estaba en condiciones de hacerlo, la realidad demostró que la cooperación internacional fue fundamental para responder de manera efectiva.
Estados Unidos cumplió un rol relevante de liderazgo, porque ya contaba con capacidades desplegadas y pudo contribuir desde las primeras etapas de la respuesta. Venezuela tuvo la ventaja de contar con capacidades logísticas y personal en terreno desde el inicio, lo que permitió acelerar y organizar la asistencia. No me quiero imaginar cuál habría sido la respuesta si Estados Unidos no está ahí presente cuando ocurre el desastre. Algo similar ocurrió en Haití, donde la llegada temprana de capacidades estadounidenses demostró la importancia de contar con actores con recursos logísticos y operacionales para apoyar respuestas humanitarias de gran escala.
Sin embargo, considero que el mayor desafío sigue siendo contar con una plataforma regional integrada donde estén claramente identificadas las capacidades de cada país y que esa información se mantenga actualizada permanentemente.
Hoy, ante una emergencia, todavía se pierde tiempo recopilando información que debería estar disponible previamente. La región necesita avanzar hacia un sistema más integrado, donde los países conozcan sus propias capacidades y también sepan dónde están las brechas que requieren apoyo externo.
Diálogo: Usted ha mencionado la importancia de la coordinación y de contar con capacidades previamente identificadas. En ese sentido, INSARAG ha sido clave en establecer estándares internacionales para las operaciones de búsqueda y rescate urbano. ¿Qué importancia ha tenido esta iniciativa para lograr respuestas más interoperables entre países?
Gral. Toro: INSARAG ha sido una transformación muy importante. Tengo evidencia directa de ello porque después del terremoto de Haití llegaron equipos de rescate que no estaban certificados y que no necesariamente tenían la preparación adecuada para integrarse a una operación internacional.
A partir de esa experiencia comenzó a fortalecerse el sistema INSARAG, que permitió establecer estándares comunes, procesos de acreditación y una clasificación de capacidades según el nivel de respuesta de cada equipo: liviano, mediano o pesado.
Hoy, cuando ocurre una emergencia, los equipos certificados no llegan simplemente a desplegarse por cuenta propia. Existe una estructura de coordinación que permite asignarlos a las zonas donde realmente se necesitan y evitar duplicación de esfuerzos.
Pudimos verlo recientemente durante la respuesta al terremoto en Venezuela. Conversé con integrantes del equipo chileno de búsqueda y rescate que participaron en la operación, y me comentaron que el despliegue estuvo bien organizado, con funciones claramente definidas y tiempos de permanencia acordes con los protocolos internacionales. Como suele ocurrir en emergencias de gran magnitud, durante las primeras horas hubo cierta confusión, pero la coordinación se fue consolidando rápidamente gracias a la estructura y los procedimientos establecidos.
En Haití, por ejemplo, nosotros tuvimos que hacer mapas y determinar manualmente dónde debía dirigirse cada equipo que llegaba. Actualmente INSARAG ha sistematizado ese proceso mediante equipos de coordinación que organizan la llegada y distribución de los grupos internacionales. Eso mejora enormemente la eficiencia de la respuesta.
También es importante entender que en una emergencia existe mucha solidaridad, pero también puede existir desorganización. Por eso se necesita que quienes participan tengan estándares y procedimientos comunes.
Recuerdo que en Chile hubo debate sobre algunos grupos de rescate que querían participar sin estar certificados. Mi posición fue clara, la certificación es fundamental. No basta con tener buena voluntad, en una emergencia se necesita preparación, disciplina y capacidad de operar dentro de un sistema coordinado.
INSARAG ha contribuido precisamente a que la solidaridad internacional se transforme en una ayuda efectiva y organizada.
Diálogo: Chile ha desarrollado capacidades muy reconocidas en búsqueda y rescate urbano precisamente por su experiencia acumulada frente a terremotos y otras emergencias. ¿Qué importancia tiene que los países desarrollen capacidades nacionales sólidas antes de participar en operaciones internacionales?
Gral. Toro: Lo primero es entender que ningún país debería depender permanentemente de la ayuda internacional para enfrentar sus propias emergencias. La gestión del riesgo debe ser una prioridad nacional. Cada Estado debe analizar cuáles son sus principales amenazas y desarrollar las capacidades necesarias para responder inicialmente con sus propios recursos.
La ayuda internacional debe complementar esas capacidades cuando una emergencia supera lo previsto, no reemplazar las responsabilidades que cada país debe asumir previamente. Esto es especialmente importante porque los escenarios están cambiando. Los fenómenos meteorológicos extremos son cada vez más frecuentes y complejos debido al cambio climático, y eso aumenta la posibilidad de que los países enfrenten situaciones que superen sus capacidades habituales.
Pero la preparación debe partir desde dentro. Un país debe contar con una capacidad básica de respuesta y, sobre esa base, recibir apoyo internacional cuando sea necesario.
La cooperación funciona mejor cuando fortalece sistemas nacionales preparados, no cuando intenta sustituirlos.
Diálogo: En grandes desastres, las fuerzas armadas suelen brindar capacidades que pocos organismos civiles poseen, como transporte estratégico, ingeniería, comunicaciones, hospitales de campaña y logística. Desde su experiencia, ¿qué papel desempeñan estas capacidades militares para complementar el trabajo de los equipos civiles y humanitarios durante una respuesta internacional?
Gral. Toro: Las Fuerzas Armadas tienen un rol fundamental porque son una de las pocas instituciones del Estado que mantienen capacidades organizadas, disciplina, logística y presencia territorial incluso en escenarios donde muchas estructuras pueden haber colapsado.
En una emergencia de gran magnitud, especialmente durante las primeras horas, las capacidades militares pueden ser determinantes para apoyar en transporte, comunicaciones, instalación de puentes aéreos, distribución de ayuda, seguridad de zonas afectadas y apoyo logístico general.
Pero es importante entender que las Fuerzas Armadas no reemplazan al sistema nacional de emergencia. Son un componente más dentro de una estructura de respuesta que debe estar previamente organizada.
La experiencia demuestra que la coordinación es clave. No basta con tener recursos, hay que saber quién dirige, quién solicita apoyo, cómo se integran las capacidades civiles y militares y cuáles son las responsabilidades de cada institución.
En Chile, por ejemplo, después de los grandes terremotos se fortaleció precisamente esa coordinación entre organismos civiles, fuerzas militares, policías, gobiernos locales y actores internacionales.
Una emergencia de gran escala requiere una respuesta integral. No es solamente una operación de rescate, también implica restablecer comunicaciones, asegurar el transporte, mantener el orden público, garantizar servicios básicos y permitir que la ayuda llegue a quienes la necesitan.
Diálogo: Una vez concluyen las primeras labores de búsqueda y rescate, comienza una etapa mucho más prolongada: la recuperación y la reconstrucción, que pueden extenderse durante años y afectar a millones de personas. Desde su experiencia, ¿cómo debería evolucionar la cooperación internacional en esta segunda fase y qué capacidades considera más valiosas para apoyar la recuperación y la reconstrucción de las zonas afectadas?
Gral. Toro: La reconstrucción es uno de los mayores desafíos que enfrentan los países después de una catástrofe de gran magnitud. Lo primero es contar con una estructura de gobernanza clara. Idealmente, debería existir un comité de alto nivel, por ejemplo, un comité de ministros o un organismo especializado, encargado de definir las prioridades y las necesidades de la reconstrucción.
A partir de ese trabajo, debería establecerse una secretaría técnica, ya sea nacional o con apoyo internacional, responsable de desarrollar los procedimientos necesarios para asegurar la continuidad del proceso y dar seguimiento a las decisiones adoptadas.
También es indispensable contar con un organismo ejecutivo que supervise la implementación de los proyectos y verifique que los objetivos se cumplan de manera efectiva. La reconstrucción debe organizarse por etapas —corto, mediano y largo plazo— con una planificación clara, recursos definidos y mecanismos de seguimiento que garanticen su ejecución.
Además, ese organismo debe identificar los cambios normativos, administrativos o legales que sean necesarios para facilitar el proceso. La reconstrucción no consiste únicamente en volver a levantar la infraestructura dañada, su objetivo es recuperar la capacidad productiva, restablecer los servicios esenciales y generar las condiciones para que las comunidades puedan reconstruir sus medios de vida de manera sostenible.
Diálogo: Después de las experiencias acumuladas en Haití, Chile y las lecciones que deja la reciente emergencia en Venezuela, ¿qué cambio de enfoque considera indispensable para que la región esté mejor preparada frente a los grandes desastres del futuro?
Gral. Toro: La principal reflexión que me dejan estas experiencias es que las catástrofes siempre van a ocurrir. Lo que sí podemos decidir es qué tan preparados estaremos cuando lleguen. No podemos evitar un terremoto, una inundación o un incendio forestal, pero sí podemos reducir significativamente sus consecuencias mediante preparación, planificación y cooperación.
La experiencia demuestra que ningún país puede enfrentar solo una emergencia de gran magnitud. Sin embargo, también demuestra que la cooperación internacional es mucho más efectiva cuando existe una planificación previa, cuando cada nación conoce sus propias capacidades y vulnerabilidades, y cuando la ayuda está orientada a resolver necesidades reales y no a responder de manera improvisada.
Por eso, el desafío para la región es pasar de una respuesta reactiva a sistemas permanentes de preparación. La asistencia internacional debe formar parte de una planificación de largo plazo. Para avanzar en esa dirección, necesitamos una mayor sistematización regional, es decir, contar con inventarios claros de capacidades, identificación de vulnerabilidades y mecanismos que permitan saber qué recursos se requieren ante distintos escenarios y quiénes están en mejores condiciones de proporcionarlos.
América Latina enfrenta un desafío particular porque es una región altamente expuesta a amenazas naturales y, al mismo tiempo, cada vez más vulnerable a los efectos del cambio climático. Eso obliga a fortalecer la organización regional y aprovechar experiencias exitosas, como los protocolos de INSARAG en búsqueda y rescate urbano, que demuestran la importancia de contar con estándares comunes y procedimientos coordinados.
También debemos tener claridad sobre cuándo termina una emergencia y cuándo comienza la siguiente fase. Esa transición es fundamental para tomar buenas decisiones y asegurar que la cooperación acompañe realmente las prioridades del país afectado. La preparación no consiste solamente en responder más rápido, sino en responder mejor, con planificación, coordinación y una visión responsable a largo plazo.
