El entorno estratégico de América Latina se encuentra en las primeras fases de una transformación profunda y negativa que refleja los efectos combinados de tres de las fuerzas globales más poderosas de nuestra era: (1) la propagación de un nuevo modelo populista para capturar estados democráticos con instituciones vulnerables y transformarlos en regímenes autoritarios con niveles ampliados de criminalidad sancionada por las élites; (2) el profundo y multidimensional golpe de la pandemia del COVID-19 en la región; y (3) los avances de China en la búsqueda de sus ambiciones económicas, que tienen profundas consecuencias económicas y políticas para sus socios. Cada uno de estos factores ha sido objeto de considerable debate tanto en los medios de comunicación como en los foros académicos durante el pasado año, pero las importantes consecuencias para la región de sus efectos, que se refuerzan mutuamente, apenas están empezando a comprenderse.
El populismo en América Latina, tanto de derechas como de izquierdas, siempre se ha visto alimentado por la corrupción, la desigualdad y la falta de oportunidades. Esos factores endémicos llevan a las poblaciones a perder la confianza en la capacidad de los políticos y partidos tradicionales -y de los gobiernos y la gobernanza democráticos- para afrontar los retos de sus países. Durante el siglo XX, la vida de los gobiernos populistas -incluidos los de Getúlio Vargas en Brasil, Juan Perón en Argentina y José María Velasco Ibarra en Ecuador, entre otros- se vio constantemente truncada debido a las dinámicas económicas negativas que desencadenaron sus políticas, que dieron lugar a protestas, inestabilidad y reacciones institucionales.
El nuevo estilo de populismo del siglo XXI, iniciado por Hugo Chávez en Venezuela y adaptado desde entonces en Ecuador, Bolivia, Nicaragua y Argentina, es posiblemente más peligroso y virulento que su predecesor. En primer lugar, su modelo para capturar el Estado y mantener a las élites populistas en el poder es más eficaz: tras aumentar y explotar la frustración popular con la corrupción y los resultados económicos para tomar el poder por medios electorales, los nuevos populistas explotan la ambivalencia de la sociedad hacia el procedimiento democrático para transformar esas instituciones democráticas desde dentro. En Venezuela, Ecuador y Bolivia, los nuevos líderes han tendido a eliminar progresivamente los controles y equilibrios del poder, por ejemplo, nombrando a leales en los órganos administrativos, legislativos y judiciales. Al mismo tiempo, las nuevas élites alteran los procedimientos para disminuir la transparencia y facilitar la corrupción, generando una nueva clase dirigente cuyo bienestar y libertad futura están ligados a la continuidad del liderazgo populista. Estos líderes cambian las leyes y promulgan a menudo políticas cuyo efecto práctico es socavar la independencia de los medios de comunicación y la base económica de quienes les desafían. Para proteger aún más al régimen frente a los militares (que han intervenido con regularidad en la historia de América Latina para frenar esos cambios), dan prioridad a la lealtad sobre la capacidad en los ascensos militares, fomentan el conflicto dentro de las estructuras militares y las descentralizan, y dificultan de otro modo que las instituciones de seguridad actúen colectivamente contra el régimen. Cooptan a la cúpula militar, creando grupos armados de leales, y pueden establecer relaciones con grupos criminales e insurgentes para darles intereses independientes en la supervivencia del régimen.
Además, el nuevo modelo de populismo del siglo XXI utiliza una combinación de recursos estatales y criminales, medios de comunicación social y organizaciones de base para subvertir otros países, aprovechando las quejas sociales legítimas y las protestas populares para desestabilizar los regímenes objetivo. Por ejemplo, podría decirse que Cuba y Venezuela han explotado y armado el descontento legítimo para desestabilizar los gobiernos democráticos en un intento de ayudar a los izquierdistas a tomar el poder en Ecuador, Chile y (en menor medida) Colombia en octubre de 2019.
El efecto desestabilizador de COVID-19
La pandemia del COVID-19, que ha devastado América Latina y el Caribe, ha debilitado significativamente los ya frágiles y corruptos marcos institucionales democráticos de la región. El virus, que ha matado a más de 750.000 personas en la región hasta marzo de 2021 y ha provocado un descenso del 7,7% del PIB de la región en 2020, ha infligido daños a largo plazo a sus economías, cerrando permanentemente empresas vulnerables, empujando a muchos de la clase media a la pobreza y aumentando la desigualdad. La Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe estima que el progreso económico de la región ha retrocedido hasta 14 años.
La pandemia ha multiplicado aún más las ya abundantes fuentes de desilusión con los gobiernos latinoamericanos, incluyendo las quejas justificadas de los ciudadanos por la incapacidad de los sistemas públicos de salud para prepararse para la pandemia. Estos sistemas corruptos e ineficientes han respondido mal -por ejemplo, comprando suministros médicos de emergencia a precios inflados, gestionando mal los cierres de la economía y otras medidas para contener el virus, y tomando malas decisiones en la adquisición y distribución de vacunas- en un proceso corrupto que ha implicado mucho “salto de línea” por parte de las élites políticas y de otro tipo.
Para agravar los problemas futuros, la drástica caída de los ingresos de la región y el aumento masivo del gasto para responder a la crisis -y a las necesidades asociadas de las poblaciones desplazadas y vulnerables- han dejado a los gobiernos cargados con una enorme deuda, que dificultará su capacidad para responder a las persistentes necesidades y a las distorsiones económicas que ha dejado el virus. Mientras tanto, las organizaciones criminales, muchas de las cuales perdieron sus principales fuentes de ingresos, como el tráfico de drogas o el contrabando de personas y mercancías, cuando los cierres de las fronteras cortaron sus rutas, están reforzando sus posiciones mediante la expansión de actividades ilícitas como la extorsión, el secuestro y la ciberdelincuencia, que podrán seguir desarrollando una vez que se reanude la vida pública.
Estas dinámicas ya han producido una ola creciente de disturbios en toda la región, desde el incendio del edificio del Congreso de Guatemala en noviembre hasta las protestas masivas en Argentina y Chile durante el verano, así como las protestas de la Minga (un grupo de movimientos indígenas, negros, sindicales y otros) en Bogotá en octubre, aunque la relación precisa entre la pandemia y las protestas es diferente en cada caso.
Las múltiples fuentes de descontento hacia los gobiernos de la región aumentan el riesgo de que los populistas de izquierda exploten las próximas elecciones. Las más inminentes son la segunda vuelta de las elecciones generales en Perú y la elección en Chile de una nueva Asamblea Constituyente que estudiará cambios fundamentales en la constitución del país. También hay elecciones en el horizonte en Honduras en noviembre de 2021, en Colombia en marzo de 2022 y en Brasil en octubre de 2022, cada una de las cuales presentará oportunidades para que los gobiernos populistas de izquierda lleguen al poder.
Irónicamente, mientras la COVID-19 está ayudando a desestabilizar a los gobiernos democráticos en América Latina, simultáneamente ha reforzado a los autoritarios. Tanto en Venezuela como en Nicaragua, por ejemplo, la pandemia ayudó a esos regímenes a restringir la circulación y las reuniones sociales, haciendo también que las poblaciones vulnerables fueran más dependientes de ellos para obtener alimentos y otras necesidades básicas.
Una apertura para China
El creciente papel de China en América Latina y el Caribe contribuye aún más a la dinámica destructiva que se desarrolla en la región. Aunque la República Popular China (RPC) y sus empresas persiguen agresivamente sus intereses económicos en países de todo el espectro político, los regímenes populistas de izquierda de la región han presentado a China oportunidades (y desafíos) particularmente importantes.
Como se demostró en Venezuela y Ecuador, y posteriormente en Bolivia y Argentina, cuando los gobiernos populistas de izquierdas consolidan el poder de forma antidemocrática y actúan en contra de los intereses económicos locales y occidentales establecidos, los inversores huyen de esos países. La consiguiente evaporación de nuevos préstamos e inversiones por parte de las instituciones occidentales hace que el régimen populista sea más proclive a recurrir a la RPC y sus empresas, que podrían comprar los productos básicos del país, cambiar estos bienes por productos y proyectos chinos, prestar dinero al régimen y proporcionarle apoyo técnico.
Aunque la RPC es generalmente reacia a establecer alianzas militares o políticas al estilo de la Guerra Fría, la orientación ideológica de los regímenes populistas de izquierda los hace relativamente abiertos a buscar acuerdos con la RPC. Si Pekín considera que un acuerdo es ventajoso para la RPC y sus empresas, suele ser neutral en cuanto a la orientación política de su contraparte, su nivel de corrupción y sus abusos de los derechos humanos u otras deficiencias, siempre y cuando el socio latinoamericano se abstenga de criticar excesivamente a la RPC o de cuestionarla en cuestiones de línea roja como Taiwán, Hong Kong, el Tíbet o su encarcelamiento masivo de uigures en Xinjiang.
Los regímenes populistas de izquierda de la región son también socios comerciales especialmente atractivos para la RPC porque sus esfuerzos por centralizar el control en torno al líder populista aumentan las oportunidades de negociar acuerdos “de gobierno a gobierno” y otros acuerdos especiales. Los esfuerzos de estos regímenes por disminuir la transparencia también reducen el número de personal legal y técnico calificado en el lado latinoamericano para evaluar los tratos, que en cambio es realizado por leales al régimen designados. Estos factores facilitan que la RPC se asegure acuerdos ventajosos ofreciendo “beneficios secundarios” personales a los negociadores del gobierno populista y a sus familiares y asociados. Este tipo de corrupción se ha puesto de manifiesto en los problemáticos acuerdos de préstamos por petróleo en Venezuela y Ecuador y en contratos de infraestructuras similares en Bolivia.
Además, los gobiernos de izquierdas suelen ser más proclives a incorporar los modelos chinos de vigilancia de las “ciudades inteligentes”, a pesar de que sus arquitecturas y la presencia de proveedores no fiables como Huawei ponen en riesgo la seguridad de los datos gubernamentales, empresariales e individuales. Por ejemplo, la empresa china ZTE ha ayudado a Venezuela a instituir el programa de “carnet de la patria” para rastrear los registros de votación de los ciudadanos, su historial médico y otras métricas que el régimen utiliza para ajustar sus beneficios públicos. Asimismo, las empresas chinas CEIEC y Huawei han desarrollado el sistema de vigilancia inteligente ECU-911 en Ecuador y el sistema BOL-110 en Bolivia. CEIEC también ha ayudado al régimen de Maduro en Venezuela a mantener el poder obteniendo información sobre las actividades de los miembros de la oposición.
Para los regímenes populistas de izquierda que aún están consolidando su poder, los recursos de la RPC son particularmente valiosos. Sin la financiación china, los regímenes serían mucho más vulnerables a la presión tanto de los gobiernos como de las instituciones occidentales respecto a sus comportamientos antiempresariales y antidemocráticos, así como a la resistencia de otras partes del gobierno y de la sociedad civil.
Al igual que en épocas populistas anteriores, y como se puso de manifiesto especialmente en Venezuela, las políticas de los nuevos regímenes populistas de izquierda alimentan la corrupción, empeoran la ineficacia administrativa y socavan la economía. Ahora, sin embargo, las continuas infusiones de dinero chino significan que, para cuando se hace evidente que un determinado proyecto populista es económicamente insostenible, los líderes populistas han cooptado a posibles oponentes en sus esquemas de corrupción, han eliminado la resistencia del gobierno y de la sociedad civil, y han “blindado” sus regímenes. En este punto, se han atrincherado tan completamente en el control que los intentos de sacarlos del poder no sólo son difíciles, sino que podrían liberar resultados impredecibles, potencialmente violentos y caóticos.
Aunque todavía está en una fase inicial, la dinámica de refuerzo mutuo entre el populismo de izquierda, el COVID-19 y China en América Latina está empezando a alcanzar proporciones peligrosas.
En Venezuela, el régimen de Maduro ha consolidado aún más su control, socavando la base del poder legislativo del gobierno de jure de Juan Guaidó a través de elecciones falsas en diciembre de 2020. China, Irán y Rusia, cada vez más confiados en la supervivencia del régimen, están ampliando sus compras de petróleo venezolano y expresando su apoyo al régimen de facto de Maduro. En Argentina, el gobierno peronista de izquierda de Alberto Fernández y Cristina de Kirchner está adoptando una postura cada vez más agresiva en la política regional y ante el Fondo Monetario Internacional. Mientras tanto, está acelerando sus acuerdos con la RPC, firmando contratos por valor de 4.700 millones de dólares en diciembre de 2020 para continuar las obras de las empresas chinas en el sistema ferroviario Belgrano Cargas y otro en abril de 2019 para renovar la intención de Argentina de comprar un reactor nuclear Hualong-1 para su complejo Atucha III.
En Bolivia, el nuevo gobierno del Movimiento al Socialismo (MAS) de Luis Arce ha encarcelado a la anterior presidenta interina, Jeanine Añez. Al igual que los peronistas en Argentina, el MAS en Bolivia tiene una red bien establecida de socios comerciales chinos, construida durante el anterior gobierno del MAS de Evo Morales, que le permite ignorar la indignación de Estados Unidos y Occidente por el renovado rumbo populista de Bolivia.
En Perú, es posible que el izquierdista radical Pedro Castillo sea elegido presidente en la segunda vuelta de las elecciones nacionales del 6 de junio de 2021. Una victoria de Castillo probablemente sentará las bases para una mayor presencia de la RPC en el país, donde las empresas chinas ya tienen una presencia sustancial en los sectores de la minería y el petróleo, son un proveedor clave de la vacuna COVID-19 y actualmente están construyendo un nuevo puerto de minerales de 3.000 millones de dólares, Chancay.
En México, el gobierno izquierdista de Andrés Manuel López Obrador (AMLO) y su partido Movimiento de Regeneración Nacional (MORENA) ha adoptado una postura cada vez más populista contra la inversión privada en los sectores de la electricidad y el petróleo. A pesar del aumento de la violencia y de la creciente influencia de los cárteles de Sinaloa y Jalisco Nueva Generación, el gobierno también ha socavado voluntariamente su relación con Estados Unidos, aprobando una nueva ley de seguridad nacional en diciembre de 2020 que impide la capacidad de la Administración para el Control de Drogas de Estados Unidos (DEA) y otras organizaciones de aplicación de la ley para trabajar en el país, despojándolas de la inmunidad diplomática. En noviembre, el gobierno de ALMO también obligó a Estados Unidos a extraditar al general Salvador Cienfuegos, ex ministro de Defensa de México, que fue detenido en Los Ángeles por cargos de narcotráfico, pero en enero retiró los cargos tras poner en riesgo las fuentes y los métodos estadounidenses al publicar información de inteligencia del Departamento de Justicia de Estados Unidos sobre el caso.
Aunque China nunca se convierta en un comprador sustancial de las exportaciones mexicanas, como el petróleo o la carne de cerdo, está bien posicionada para proporcionar préstamos (como se ha ofrecido anteriormente) para ayudar a AMLO a ampliar la capacidad de la costosa empresa petrolera nacional de México, Pemex. De hecho, la RPC ya tiene una fuerte presencia en el sector, ayudando a México a extraer petróleo en la cuenca del Perdido y a construir la emblemática refinería de Dos Bocas. Del mismo modo, los inversores chinos han ampliado su presencia en el sector de las energías renovables de México, con la compra de Zuma Energía por parte de la empresa china State Power Investment Corp (SPIC) en noviembre de 2020, y en la minería del litio, con la asociación de la china Gangfeng con la mexicana Bacanora para desarrollar el yacimiento de litio de Sonora. China también está desempeñando un papel clave en la construcción del emblemático “Tren Maya” de AMLO a través de zonas remotas del sur de México. En conjunto, estos proyectos son una señal de que la República Popular China quiere ampliar y consolidar su posición en un México cada vez más desesperado por los inversores.
En Chile, las empresas chinas ya tienen una presencia sustancial en la minería, la electricidad y otros sectores, pero están preparadas para beneficiarse de un futuro gobierno más izquierdista. Aunque Chile se ha beneficiado de instituciones relativamente sólidas incluso mientras alternaba entre gobiernos de centro-derecha y social-demócratas durante las últimas dos décadas, las continuas protestas del país desde octubre de 2019 y la elección de una nueva Asamblea Constituyente el 13 de abril -que podría producir un marco constitucional sustancialmente revisado- sientan las bases para que los populistas de izquierda sean votados en el poder en elecciones posteriores.
La vulnerabilidad de la región tampoco termina ahí. La República Popular China tiene limitados lazos comerciales con Honduras, que sigue reconociendo a Taiwán en su lugar. Sin embargo, esto podría cambiar después de que el país elija un nuevo presidente en septiembre de 2021. El actual presidente, Juan Orlando Hernández, corre un alto riesgo de ser acusado en Estados Unidos por narcotráfico antes de esa fecha. Entre los principales candidatos se encuentran Yani Rosenthal, que acaba de salir de la cárcel por una condena relacionada con el narcotráfico; Nasry Afsura, investigada por malversación de fondos; y la populista de izquierdas Xiomara Castro, que probablemente asumiría una postura más favorable tanto hacia Venezuela, y podría incluso considerar el establecimiento de relaciones diplomáticas con la RPC.
En Brasil, donde la crisis económica y sanitaria de la pandemia de Covid-19 continúa profundizándose, el asediado presidente de extrema derecha Jair Bolsonaro podría enfrentarse a un serio desafío en las elecciones de octubre de 2022 por parte del ex presidente Luiz Inácio Lula da Silva, del izquierdista Partido de los Trabajadores, que vuelve a ser elegible para presentarse a la presidencia desde que su condena por cargos de corrupción fue desestimada en marzo de 2021. A pesar de la importante resistencia al avance de China en Brasil, fue bajo el mandato de Lula y de su protegida de izquierdas Dilma Rousseff cuando la RPC y sus empresas realizaron algunos de sus avances más significativos en los sectores del petróleo, la minería, la agricultura, los puertos y las finanzas, entre otros, lo que llevó a Brasil a recibir más de la mitad de todas las inversiones chinas destinadas a América Latina.
Tareas de la Administración Biden
En su haber, la recién elegida administración Biden ha prometido 4.000 millones de dólares en nueva ayuda a Honduras, Guatemala y El Salvador y ha prestado mayor atención a los países de la región. Se necesita mucho más para mantener a raya los avances de China, incluidas iniciativas mejoradas, ampliadas y coherentes para reforzar la gobernanza y luchar contra la corrupción en la región, lo que puede ayudar a sus habitantes a ver los beneficios y la viabilidad de la democracia y el libre mercado. América Latina también necesita incentivar y facilitar mejor la inversión del sector privado en la región y aprovechar el enorme poder adquisitivo de Estados Unidos y de aliados afines como la Unión Europea, Japón, Corea del Sur, Australia e India.
Sin embargo, a corto plazo, el gobierno de Biden debe prepararse para la cruda realidad de que cualquier ayuda de este tipo será probablemente demasiado poca y demasiado tarde. Estados Unidos tiene que prepararse para una nueva configuración de gobiernos que son mucho menos cooperativos en materia política, de aplicación de la ley y otros ámbitos; menos democráticos, más corruptos y con dificultades para combatir la actividad delictiva; y más acogedores para China y otros rivales de Estados Unidos con intenciones aún más malévolas, como Rusia e Irán. Con toda probabilidad, esto significará un aumento de la emigración a Estados Unidos y de las amenazas a la seguridad nacional estadounidense procedentes de espacios mal gobernados o gobernados de forma alternativa en la región. Es una perspectiva aterradoramente plausible, y los encargados de la seguridad nacional de Estados Unidos deben pensar en sus implicaciones. Incluso haciendo todo lo posible por evitar un futuro tan sombrío, los responsables políticos de Washington deben empezar a planificar cómo proteger los intereses nacionales básicos del país cuando muchas de las presunciones relativas a la abundancia de vecinos cooperativos y no amenazantes ya no sean aplicables.
Descargo de responsabilidad: Los puntos de vista y opiniones expresados en este artículo son los del autor. No necesariamente reflejan la política o posición oficial de ninguna agencia del gobierno de los EE. UU., la revista Diálogo o sus miembros. Este artículo de la sección de Academia fue traducido por máquina.