La reciente Cumbre de las Américas en Los Ángeles fue el gran impulso de Washington para mostrar la importancia de los foros multilaterales en América Latina y el Caribe como herramienta de configuración para desarrollar una agenda regional y fomentar la coordinación. Por supuesto, la administración del presidente Joe Biden no extendió una invitación a la República Popular China (RPC), pero China estaba en la mente de todos. “Es mucho mejor para nosotros… tener una cadena de suministro aquí en las Américas que depender de una cadena de suministro que viene de China”, dijo el embajador de Estados Unidos en México, Ken Salazar, a los periodistas en el evento. Para bien o para mal, la cumbre fue el espectáculo de Washington y se centró en la elaboración de una agenda coordinada para la región, así como en mostrar los numerosos puntos débiles del compromiso regional de Washington, derivados principalmente de la evolución de la dinámica política de la región. Pero a lo largo de la cumbre, quedó claro que la agenda de Washington estaba profundamente arraigada en sus preocupaciones subyacentes sobre las ambiciones de la RPC en las Américas y en sus continuos esfuerzos por construir relaciones con las diversas instituciones multilaterales de la región para apoyar los objetivos nacionales chinos y los de las empresas chinas en la región.
El compromiso de la RPC con América Latina y el Caribe, como en la mayoría de las otras partes del mundo, es principalmente de carácter económico, aunque no por ello menos estratégico. En apoyo de los objetivos de la RPC, las actividades comerciales de las empresas, bancos y empresarios chinos se complementan con el compromiso político, cultural y de seguridad del gobierno de la RPC, tanto en el ámbito bilateral como en el multilateral. Este compromiso fue reconocido abiertamente por la RPC en sus libros blancos de 2008 y 2016 sobre su política hacia la región, así como en sus planes China-CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños) de 2015-2019, 2019-2021 y 2022-2024. Mientras que el compromiso comercial y el compromiso político y de seguridad bilateral de la RPC han recibido una atención creciente en los medios de comunicación y en los trabajos académicos, el compromiso multilateral de la RPC con la región aún no ha recibido el nivel de análisis detallado que merece.
Aunque los estudiosos de las relaciones internacionales han destacado la importancia de las instituciones en la política global, la relativa falta de análisis del compromiso de la RPC con las instituciones latinoamericanas podría reflejar una confluencia de tres factores: (1) la escasa atención prestada a las organizaciones internacionales como constructo organizativo entre los estudiosos de las relaciones internacionales en general; (2) la tendencia de los estudiosos orientados a China a centrarse en su compromiso con instituciones de alcance global como las Naciones Unidas y sus agencias, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, o instituciones centradas en Asia; y (3) la naturaleza relativamente fragmentada de las instituciones multilaterales en América Latina. La proliferación de instituciones que se solapan en la región socava la percepción de su relevancia al examinar tanto el compromiso de la RPC con ellas como su utilización por otros motivos.
El sistema contemporáneo de instituciones políticas, financieras y otras instituciones multilaterales se formó en gran medida antes de que la RPC contemporánea fuera un actor poderoso en la escena mundial y se comprometiera lo suficiente en los asuntos internacionales como para desempeñar un papel significativo en su configuración. No obstante, ese sistema, en particular sus componentes financieros y comerciales, ha sido un elemento clave para el crecimiento y la transformación de la RPC durante las últimas cuatro décadas, lo que la ha obligado a comprometerse cada vez más con esas instituciones, incluso trabajando para garantizar que no perjudiquen los intereses de la RPC, y a reorientarlas selectivamente para que apoyen mejor los objetivos de la RPC.
En la búsqueda de sus objetivos en América Latina y el Caribe, al igual que en otras partes del mundo, la RPC se ha comprometido con una serie de instituciones multilaterales políticas, económicas y de otro tipo, incluyendo (1) instituciones globales con un papel en América Latina, como las del sistema de las Naciones Unidas, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco de Inversión en Infraestructuras de Asia dirigido por China; (2) foros regionales y sus correspondientes instituciones económicas, como la Organización de Estados Americanos y el Banco Interamericano de Desarrollo afiliado, así como alternativas como la CELAC; (3) foros subregionales y sus instituciones económicas asociadas, como la Comunidad del Caribe (CARICOM) y el Banco de Desarrollo del Caribe; y (4) instituciones transregionales, como el foro BRICS y el Nuevo Banco de Desarrollo afiliado.
La posición de la República Popular China en las instituciones multilaterales relacionadas con América Latina y el Caribe ha evolucionado a lo largo del tiempo en función de las políticas cambiantes de China hacia la región, su presencia en ella y su experiencia en la misma. Este compromiso comenzó a crecer tras el avance de las relaciones diplomáticas de China con la región en las décadas de 1970 y 1980, así como con el mayor reconocimiento por parte de la RPC del valor del compromiso con las instituciones globales (incluso las occidentales) en la década de 1990. El compromiso de la RPC con las instituciones multilaterales latinoamericanas también se vio condicionado por la expansión de sus relaciones comerciales con la región tras su aceptación en la Organización Mundial del Comercio en 2001, y la aceleración de la presencia operativa de sus empresas en la región en los años posteriores a la crisis financiera mundial de 2008.
Aunque la RPC se ha comprometido con prácticamente todas las instituciones políticas y económicas relevantes para las regiones en las que fue acogida, generalmente ha centrado sus esfuerzos en aquellas instituciones en las que la composición de sus miembros (incluida la ausencia de Estados Unidos), y la estructura y las normas de gobernanza de la organización (por ejemplo, la ausencia de una burocracia permanente que facilite la formulación de una posición de negociación colectiva respecto a lo que el grupo quiere de la RPC), aumentan la capacidad de China para tener éxito en el avance de su agenda.
A menudo, la RPC no invierte grandes recursos en dichas entidades, sino que utiliza el cabildeo activo, centrándose en su liderazgo, en combinación con la colaboración en eventos, fondos de préstamo y otros beneficios selectivos, para lograr un impacto desproporcionado a su nivel de participación financiera u otra relevancia. De hecho, la RPC ha conseguido a menudo de forma silenciosa una influencia desproporcionada que pasa desapercibida para los responsables de la toma de decisiones de alto nivel en Estados Unidos, hasta que un acontecimiento importante centra la atención de los líderes en la influencia que ha acumulado. Aunque fuera del hemisferio, la influencia que la RPC pudo ejercer en la Organización Mundial de la Salud para suprimir información crítica sobre el COVID-19 al principio de la pandemia es uno de los ejemplos más conocidos.
Los objetivos de la RPC en su compromiso multilateral en la región también han evolucionado con el tiempo, pero generalmente incluyen esfuerzos para evitar que las instituciones adopten posiciones o acciones adversas a los intereses de la RPC. Con el paso del tiempo, la RPC suele colaborar con las organizaciones en eventos y proyectos de forma que apoyan su avance y el de sus empresas en la región, aprovechando la legitimidad y el conocimiento regional que aporta la asociación con dichas organizaciones. Además, ha utilizado la participación multilateral de otras formas estratégicas, como el uso sutil de su papel en las instituciones de las Naciones Unidas para proteger a amigos autoritarios como Venezuela, o el uso de su papel en entidades como la CELAC, entre otras, para relacionarse con los regímenes que reconocen diplomáticamente a Taiwán, con el fin de establecer relaciones con ellos para asegurar posteriormente su reconocimiento de la RPC.
Compromiso de la RPC con las instituciones multilaterales
Naciones Unidas
La RPC se compromete con América Latina a través de diversos foros de las Naciones Unidas. A nivel político, la RPC ha utilizado la ONU para apoyar sutil pero firmemente a sus amigos en la región. Esto ha incluido el desvío de la acción de la comunidad internacional contra el régimen autoritario de Venezuela, así como el apoyo a la posición argentina sobre las Malvinas.
Uno de los vehículos más significativos de la RPC, aunque no reconocido, para utilizar el sistema de las Naciones Unidas con el fin de proteger y promover sus intereses comerciales en América Latina es, sin duda, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que se centra en el análisis económico regional.
A lo largo de la última década, la implicación de la RPC ha contribuido a que la CEPAL pase de ser una entidad que en su día criticaba sustancialmente el papel económico de las potencias externas en la región a ser una institución cuyos informes acogen hoy sustancialmente a la RPC como fuente clave de su desarrollo. Un ejemplo es una monografía de 2015, “América Latina y el Caribe y China: Hacia una nueva era de cooperación económica”, que contrasta notablemente con el papel anterior de la organización en la defensa del pensamiento de “dependencia”. Además, la CEPAL también ha colaborado con la RPC en una serie de eventos que promueven los avances de la RPC en la región, como el Foro Anual de Inversión y Cooperación China-América Latina.
Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (BAII)
Fuera del sistema de Naciones Unidas, el AIIB liderado por China, que apoya la Iniciativa del Cinturón y la Ruta (BRI) a nivel global, ha atraído a cinco países latinoamericanos como miembros: Argentina, Brasil, Chile, Ecuador y Uruguay. Otros tres son miembros potenciales: Bolivia, Perú y Venezuela. Sin embargo, estos ocho representan menos de la mitad de los 19 Estados latinoamericanos que han firmado el BRI con la esperanza de beneficiarse de él. Reflejando el enfoque del AIIB en Asia y las regiones con las que China ha estado conectada históricamente, hasta 2022, sólo uno de los 206 proyectos contemplados por el AIIB -un pequeño fondo de 90 millones de dólares para Ecuador- ha involucrado a América Latina.
CELAC
Hasta la fecha, la CELAC ha sido el foro de toda América con el que la RPC ha trabajado más extensamente para avanzar en su agenda en la región, para incluir tres grandes cumbres (2014, 2019 y 2021), cada una de las cuales produjo planes multianuales asociados. China y la CELAC también han establecido una serie de subforos económicos, técnicos y de otro tipo para avanzar en la cooperación a un nivel más técnico a lo largo del año, como el Foro Académico CELAC-China.
La preferencia de la República Popular China por la CELAC en lugar de trabajar a través de la Organización de Estados Americanos (OEA) para relacionarse con la región podría reflejar la presencia de Estados Unidos y Canadá en esta última, así como la falta de una secretaría permanente de la CELAC, lo que permite a China avanzar en sus propuestas a la CELAC con un mínimo de capacidades correspondientes por parte de los países de la región para utilizar el organismo para establecer recíprocamente una posición de negociación colectiva con respecto a China. Es probable que la asunción de la presidencia de la CELAC en enero de 2022 por parte del gobierno argentino de izquierdas de Alberto Fernández, que es receptivo a trabajar con la RPC en una serie de áreas, amplíe las oportunidades de la RPC para relacionarse con la región a través de la CELAC.
OEA, instituciones afiliadas y foros subregionales
La República Popular China ha sido un observador activo en la OEA desde 2004. Ha aprovechado su presencia allí para penetrar en otras instituciones afiliadas y foros subregionales conocidos colectivamente como el Sistema Interamericano, incluyendo el envío de un oficial al Colegio Interamericano de Defensa durante varios años, y la incorporación al Banco Interamericano de Desarrollo, pero a la luz de la relativamente fuerte influencia de Estados Unidos en la OEA, no ha intentado en los últimos años utilizar el foro de manera significativa.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
La RPC se incorporó formalmente al BID en febrero de 2009 como miembro con derecho a voto. Desde entonces, al igual que con la CEPAL, el número de informes del BID críticos con la RPC y su impacto en la región parece haber disminuido. En 2013, el BID estableció un “fondo de cofinanciación” con la RPC. En 2019, el BID, bajo el mandato de Luis Alberto Moreno, aceptó que la RPC acogiera la reunión de su junta de gobernadores en China. El posterior jefe del BID, Mauricio Claver-Carone, dio la voz de alarma sobre los esfuerzos de la RPC por utilizar su influencia en la organización para canalizar proyectos de desarrollo de infraestructuras hacia sus empresas.
CARICOM y el Banco de Desarrollo del Caribe (CDB)
Aunque las actividades de la RPC con la CARICOM han sido limitadas, su compromiso con la institución ha sido estratégicamente significativo, ya que cinco de los ocho países del hemisferio occidental que siguen reconociendo a Taiwán se encuentran allí. Por tanto, el papel de China en la CARICOM no sólo le da la oportunidad de promover sus proyectos comerciales y su presencia en una región de importancia estratégica como es el acercamiento marítimo del sureste a Estados Unidos, sino que también le permite participar en la política y en otros ámbitos con los países que reconocen diplomáticamente a Taiwán. De forma similar al compromiso de la RPC con el BID, en 2017 el Banco de Exportación e Importación de China firmó un memorando de entendimiento con el BDC para colaborar en el encuadramiento de proyectos de desarrollo en la región y cofinanciarlos de forma que potencialmente se dirija el trabajo a empresas con sede en la RPC.
Los BRICS y el nuevo Banco de Desarrollo
El acrónimo BRICS -utilizado para referirse a Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica- fue acuñado por el analista de Goldman Sachs Jim O’Neill (inicialmente sin incluir a Sudáfrica) como un marco de mercados emergentes prometedores, pero la agrupación fue convertida deliberadamente en una construcción política por la RPC y otros miembros. Se convirtió en un foro de Estados en desarrollo con un alcance político y económico que se extiende más allá de sus regiones para debatir cuestiones globales desde una perspectiva alternativa a los lugares establecidos como el G-7 y el G-20. Para la RPC, el BRICS supuso una forma útil de coordinar las posiciones geopolíticas con Brasil, que representa la mitad de la población y la economía de Sudamérica, en un marco multilateral que otorgaba mayor autoridad a las posiciones y las hacía menos objetables para Estados Unidos.
China también ha utilizado el Nuevo Banco de Desarrollo, anunciado por primera vez en 2014 y con sede en Shanghái, para complementar al BAII en la promoción de infraestructuras y otros proyectos. Hasta enero de 2022, se habían aprobado préstamos por valor de 5.200 millones de dólares en Brasil. Éstos iban desde la financiación de la respuesta al COVID-19 hasta proyectos de infraestructuras, aunque el número real de proyectos aprobados que se han llevado a cabo posteriormente no está claro.
Bajo los dos últimos presidentes de centro-derecha de Brasil, Michel Temer y Jair Bolsonaro, el papel de los BRICS en la promoción de la agenda de la RPC se ha vuelto más restringido, y el organismo ha producido menos avances. No obstante, la utilidad del foro podría volver a ampliarse si Luiz Inácio Lula da Silva es elegido para volver a la Presidencia en octubre de 2022, como muchos esperan.
Recomendaciones
Es importante que Estados Unidos reconozca el compromiso de China con las instituciones multilaterales en América Latina y el Caribe como un elemento de sus esfuerzos multidimensionales para avanzar en su posición estratégica en la región. Estados Unidos debe desempeñar un papel activo en las instituciones multilaterales de la región de las que es miembro, trabajando para identificar y oponerse a los intentos inapropiados de la RPC de ejercer influencia sobre las posiciones de esas instituciones y sus productos analíticos, o de cooptar esas instituciones en beneficio de los bancos y empresas con sede en la RPC, y del Estado chino. Al mismo tiempo, Estados Unidos debería trabajar con sus aliados afines en la región para resistir los intentos chinos de trabajar alrededor de Estados Unidos en la región a través de foros, como la CELAC y la Alianza Bolivariana de las Américas, donde Estados Unidos está excluido. Si bien los esfuerzos actuales de la administración Biden por asumir un papel activo en los asuntos multilaterales son útiles, la dinámica de las organizaciones multilaterales de América Latina y las cuestiones estratégicas que están en juego en ellas deben estar en primer plano para los líderes estadounidenses y no ser simplemente relegadas a la gestión por parte de las burocracias orientadas a las organizaciones internacionales dentro del gobierno de Estados Unidos. Las cuestiones sobre cómo aplicar la influencia de Estados Unidos en estos organismos mediante estrategias de compromiso coherentes y cuestiones técnicas como las posiciones de voto deben incorporarse con mayor antelación a la planificación estratégica de Estados Unidos. Limitarse a elevarlas al nivel de los altos cargos la semana en que se presentan dichas decisiones suele ser demasiado tarde para marcar la diferencia.
*El Dr. Evan Ellis es profesor de investigación sobre América Latina en el Instituto de Estudios Estratégicos del Colegio de Guerra del Ejército de los Estados Unidos, con un enfoque en el papel de los actores extrahemisféricos, el crimen organizado transnacional y el populismo. De 2019 a 2020, se desempeñó en el personal de planificación de políticas del Secretario de Estado Mike Pompeo. El Dr. Ellis es llamado a testificar regularmente ante el Congreso de los Estados Unidos y ha aparecido con frecuencia en los medios de comunicación nacionales y latinoamericanos para presentar su trabajo y sus puntos de vista.
Este artículo forma parte de la serie “Compete and Win: La visión de una estrategia competitiva para el siglo XXI”. La serie pretende presentar comentarios de expertos sobre diversas cuestiones relacionadas con la estrategia competitiva de Estados Unidos y la guerra irregular con competidores pares y casi pares en los espacios físico, cibernético y de la información. La serie forma parte del Proyecto de Competencia en el Ciberespacio (C2P), una iniciativa conjunta del Instituto Cibernético del Ejército y el Instituto de la Guerra Moderna.
Descargo de responsabilidad: Las opiniones expresadas en este artículo son las del autor. No reflejan necesariamente la política o posición oficial de ninguna agencia del gobierno de los Estados Unidos, de la revista Diálogo o de sus miembros. Este artículo de Academia fue traducido por máquina.