A recente Cúpula das Américas em Los Angeles foi o grande impulso de Washington para mostrar a importância dos fóruns multilaterais na América Latina e no Caribe como uma ferramenta de formação para desenvolver uma agenda regional e promover a coordenação. É claro que a administração do Presidente Joe Biden não fez um convite à República Popular da China (RPC), mas a China estava na mente de todos. “É muito melhor para nós… ter uma cadeia de abastecimento aqui nas Américas do que depender de uma cadeia de abastecimento que venha da China”, disse Ken Salazar, embaixador dos EUA no México, aos repórteres no evento. Para o bem ou para o mal, a cúpula foi o show de Washington e se concentrou em elaborar uma agenda coordenada para a região, bem como em mostrar os numerosos pontos fracos do engajamento regional de Washington, principalmente devido à evolução da dinâmica política da região. Mas durante toda a cúpula, ficou claro que a agenda de Washington estava profundamente enraizada em suas preocupações subjacentes sobre as ambições da RPC nas Américas e seus esforços contínuos para construir relações com as diversas instituições multilaterais da região para apoiar os objetivos nacionais chineses e os das empresas chinesas na região.
O envolvimento da RPC com a América Latina e o Caribe, como na maioria das outras partes do mundo, é principalmente de caráter econômico, embora não obstante seja estratégico. Em apoio aos objetivos da RPC, as atividades comerciais das empresas, bancos e empresários chineses são complementadas pelo engajamento político, cultural e de segurança do governo da RPC, tanto nos domínios bilateral como multilateral. Tal engajamento foi abertamente reconhecido pela RPC em seus livros brancos de 2008 e 2016 sobre sua política para a região, bem como em seus planos para 2015-2019, 2019-2021 e 2022-2024 China-CELAC (Comunidade dos Estados da América Latina e do Caribe). Enquanto o envolvimento comercial e bilateral político e de segurança da RPC tem recebido atenção crescente na mídia e em trabalhos acadêmicos, o envolvimento multilateral da RPC com a região ainda não recebeu o nível de análise detalhada que merece.
Embora os estudiosos das relações internacionais tenham destacado a importância das instituições na política global, a relativa falta de análise do engajamento da RPC com as instituições latino-americanas reflete indiscutivelmente uma confluência de três fatores: (1) a menor atenção às organizações internacionais como uma construção organizacional entre os estudiosos das relações internacionais em geral; (2) a tendência dos estudiosos orientados para a China de se concentrar em seu engajamento com instituições de alcance global como as Nações Unidas e suas agências, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, ou instituições centradas na Ásia; e (3) a natureza relativamente fragmentada das instituições multilaterais na América Latina. A proliferação de instituições sobrepostas na região mina a percepção de sua relevância ao examinar tanto o envolvimento da RPC com elas quanto seu uso por outras razões.
O sistema contemporâneo de instituições políticas, financeiras e outras multilaterais globais foi amplamente formado antes que a RPC contemporânea fosse um ator poderoso no cenário global e se envolvesse o suficiente em assuntos internacionais para desempenhar um papel significativo na sua formação. No entanto, esse sistema, particularmente seus componentes financeiros e comerciais, tem sido um fator-chave no crescimento e transformação da RPC nas últimas quatro décadas, obrigando-a a se envolver cada vez mais com essas instituições, mesmo trabalhando para garantir que elas não prejudiquem os interesses da RPC e reorientá-las seletivamente para melhor apoiar os objetivos da RPC.
Na busca de seus objetivos na América Latina e no Caribe, como em outras partes do mundo, a RPC se envolveu com uma série de instituições multilaterais políticas, econômicas e outras, inclusive: (1) instituições globais com um papel na América Latina, tais como as do sistema das Nações Unidas, do Fundo Monetário Internacional, do Banco Mundial e do Banco Chinês de Investimento em Infraestrutura Asiática; (2) fóruns regionais e instituições econômicas correspondentes, tais como a Organização dos Estados Americanos e o Banco Interamericano de Desenvolvimento afiliado, assim como alternativas como o CELAC; (3) fóruns sub-regionais e suas instituições econômicas associadas, tais como a Comunidade Caribenha (CARICOM) e o Banco de Desenvolvimento do Caribe; e (4) instituições transregionais, tais como o fórum BRICS e o Banco de Novo Desenvolvimento afiliado.
A RPC tem evoluído sua posição ao longo do tempo em instituições multilaterais envolvidas na América Latina e no Caribe como uma função das políticas de mudança da China em relação à presença e à experiência com a região. Esse envolvimento começou a crescer após o avanço da China nas relações diplomáticas com a região nos anos 70 e 80, bem como com o crescente reconhecimento da RPC quanto ao valor do envolvimento com instituições globais (mesmo as ocidentais) nos anos 90. O engajamento da RPC com instituições multilaterais latino-americanas também foi moldado pela expansão de suas relações comerciais com a região após sua aceitação na Organização Mundial do Comércio em 2001, e pela aceleração de uma presença operacional de suas empresas na região nos anos seguintes à crise financeira global de 2008.
Embora a RPC tenha se engajado com praticamente todas as instituições políticas e econômicas relevantes para as regiões nas quais foi bem-vinda, ela geralmente concentrou seus esforços nas instituições nas quais a composição dos membros (incluindo a ausência dos Estados Unidos), e a estrutura e regras de governança da organização (por exemplo, a ausência de uma burocracia permanente que facilitaria a formulação de uma posição de negociação coletiva em relação ao que o grupo quer da RPC), aumentam a capacidade da China de conseguir avançar em sua agenda.
Muitas vezes, a RPC não investe pesadamente recursos em tais entidades, mas, ao contrário, utiliza lobby ativo, com foco em sua liderança, em combinação com colaboração em eventos, fundos de empréstimo e outros benefícios seletivos, para alcançar um impacto desproporcional a seu nível de participação financeira ou outra relevância. De fato, a RPC tem muitas vezes conseguido uma alavancagem desproporcional de formas que estão sob o radar dos tomadores de decisão de alto nível dos EUA, até que um grande evento concentre a atenção do líder na influência que acumulou. Embora fora do hemisfério, a influência que a RPC foi capaz de exercer na Organização Mundial da Saúde para suprimir informações críticas sobre a COVID-19 no início da pandemia é um dos exemplos mais conhecidos.
Os objetivos da RPC em seu engajamento multilateral na região também evoluíram com o tempo, mas geralmente incluem esforços para impedir que as instituições tomem posições ou ações adversas aos interesses da RPC. Com o tempo, a RPC freqüentemente vem a colaborar com as organizações em eventos e projetos de forma a apoiar seu avanço e o de suas empresas na região, alavancando a legitimidade e o conhecimento regional que a associação com essas organizações traz. Além disso, tem usado o engajamento multilateral de outras formas estratégicas, tais como utilizar sutilmente seu papel nas instituições das Nações Unidas para proteger amigos autoritários como a Venezuela, ou usar seu papel em entidades como a CELAC, entre outras, para engajar com regimes que reconhecem diplomaticamente Taiwan, a fim de construir relações com eles para mais tarde assegurar seu reconhecimento da RPC.
Engajamento da RPC com Instituições Multilaterais
Nações Unidas
A RPC se envolve na América Latina através de uma variedade de fóruns das Nações Unidas. No nível político, a RPC tem usado a ONU para apoio sutil, mas firme, aos amigos da região. Isto incluiu o desvio de ações da comunidade internacional contra o regime autoritário da Venezuela, bem como o apoio à posição argentina nas ilhas Falklands/Malvinas.
Um dos veículos mais significativos, se não reconhecido, da RPC para utilizar o sistema das Nações Unidas para proteger e fazer avançar seus interesses comerciais na América Latina é, sem dúvida, a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), que se concentra na análise econômica regional.
Durante a última década, o envolvimento da RPC ajudou a transformar a CEPAL de uma entidade outrora substancialmente crítica do papel econômico das potências externas na região para uma instituição cujos relatórios hoje abraçam substancialmente a RPC como uma fonte chave de seu desenvolvimento. Um exemplo é uma monografia de 2015, “América Latina e Caribe e China”: Towards a New Era in Economic Cooperation”, que contrasta notavelmente com o papel anterior da organização na defesa do pensamento de “dependência”. Além disso, a CEPAL também colaborou com a RPC em uma série de eventos promovendo os avanços da RPC na região, tais como o Fórum anual China-América Latina de Investimento e Cooperação.
Banco Asiático de Investimento em Infra-estrutura (AIIB)
Fora do sistema das Nações Unidas, a AIIB liderada pela China, que apóia globalmente a Iniciativa de Cinturão e Estradas (BRI), atraiu cinco países latino-americanos como membros: Argentina, Brasil, Chile, Equador e Uruguai. Outros três são possíveis membros: Bolívia, Peru e Venezuela. No entanto, estes oito representam menos da metade dos 19 estados latino-americanos que aderiram ao BRI com a esperança de se beneficiarem com isso. Refletindo o foco da AIIB na Ásia e nas regiões às quais a China tem estado historicamente ligada, desde 2022, apenas um dos 206 projetos contemplados pela AIIB – um pequeno fundo de US$ 90 milhões para o Equador – envolveu a América Latina.
A AIIB CELAC
Até hoje, o CELAC tem sido o fórum das Américas com o qual a RPC trabalhou mais extensivamente para avançar sua agenda na região, para incluir três grandes cúpulas (2014, 2019 e 2021), cada uma das quais produziu planos plurianuais associados. A China e a CELAC também estabeleceram uma série de subfóruns econômicos, técnicos e outros para avançar a cooperação em um nível mais técnico ao longo do ano, como o Fórum Acadêmico CELAC-China.
A preferência da RPC pela CELAC em relação ao trabalho através da Organização dos Estados Americanos (OEA) para se envolver com a região reflete, sem dúvida, a presença dos Estados Unidos e Canadá nesta última, bem como a falta de um secretariado permanente da CELAC, o que permite à China avançar suas propostas à CELAC com um mínimo de capacidades correspondentes por parte dos países da região para usar o órgão para estabelecer reciprocamente uma posição de negociação coletiva em relação à China. A assunção da presidência da CELAC em janeiro de 2022 pelo governo argentino de esquerda de Alberto Fernandez, que está receptivo a trabalhar com a RPC em uma série de áreas, provavelmente expandirá as oportunidades da RPC para se envolver com a região através da CELAC.
OEA, Instituições Afiliadas e Fóruns Sub-regionais
A RPC tem sido um observador ativo na OEA desde 2004. Tem usado sua presença lá para penetrar em outras instituições afiliadas e fóruns sub-regionais coletivamente conhecidos como Sistema Interamericano, incluindo o envio de um oficial para o Colégio Interamericano de Defesa por vários anos, e a adesão ao Banco Interamericano de Desenvolvimento, mas à luz da influência relativamente forte dos EUA na OEA, não tentou nos últimos anos usar o fórum de forma significativa.
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
A RPC aderiu formalmente ao BID em fevereiro de 2009 como membro votante. Desde então, como na CEPAL, o número de relatórios do BID críticos sobre a RPC e seu impacto na região parece ter diminuído. Em 2013, o BID estabeleceu um “fundo de co-financiamento” com a República Popular da China. Em 2019, o BID sob o comando de Luis Alberto Moreno concordou em permitir que a RPC acolhesse sua reunião do Conselho de Governadores na China. O subseqüente chefe do BID, Mauricio Claver-Carone, lançou o alarme sobre os esforços da RPC para usar sua influência na organização para canalizar projetos de desenvolvimento de infra-estrutura para suas empresas.
CARICOM e o Banco de Desenvolvimento do Caribe (CDB)
Embora as atividades da RPC com a CARICOM tenham sido limitadas, seu envolvimento com a instituição tem sido estrategicamente significativo desde que cinco dos oito países do Hemisfério Ocidental que continuam a reconhecer Taiwan são encontrados lá. O papel da China na CARICOM não apenas lhe dá oportunidades de promover seus projetos comerciais e sua presença em uma região de importância estratégica como a abordagem marítima do sudeste dos Estados Unidos, mas também lhe permite engajar-se em políticas e outros domínios com os países que reconhecem diplomaticamente Taiwan. De forma semelhante ao envolvimento da RPC com o BID, em 2017 o Banco de Exportação-Importação da China assinou um memorando de entendimento com o CDB para colaborar no enquadramento de projetos de desenvolvimento na região e para co-financiá-los de forma a potencialmente conduzir o trabalho para empresas sediadas na RPC.
BRICS e o Novo Banco de Desenvolvimento
A sigla BRICS – utilizada para se referir ao Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul – foi cunhada pelo analista da Goldman Sachs Jim O’Neill (inicialmente sem incluir a África do Sul) como uma estrutura de mercados emergentes promissores, mas o agrupamento foi deliberadamente transformado em uma construção política pela RPC e outros membros. Ele evoluiu para um fórum de estados em desenvolvimento com alcance político e econômico que se estendia além de suas regiões para discutir questões globais a partir de uma perspectiva alternativa a locais estabelecidos como o G-7 e o G-20. Para a RPC, os BRICS proporcionaram uma forma útil de coordenar posições geopolíticas com o Brasil, que representa metade da população e da economia da América do Sul, em uma estrutura multilateral que deu maior autoridade às posições e as tornou menos censuráveis para os Estados Unidos.
A China também utilizou o Novo Banco de Desenvolvimento, anunciado pela primeira vez em 2014 e sediado em Xangai, para complementar o AIIB na promoção de infra-estrutura e outros projetos. Até janeiro de 2022, US$ 5,2 bilhões em empréstimos haviam sido aprovados no Brasil. Estes variavam de financiamento para a resposta da COVID-19 a projetos de infra-estrutura, embora o número real de projetos aprovados posteriormente não esteja claro.
Sob os dois mais recentes presidentes de centro-direito do Brasil, Michel Temer e Jair Bolsonaro, o papel dos BRICS no avanço da agenda da RPC tornou-se mais restrito, e o órgão produziu menos adiantamentos. No entanto, a utilidade do fórum poderia se expandir novamente se Luiz Inácio Lula da Silva fosse eleito para retornar à Presidência em outubro de 2022, como muitos esperam.
Recomendações
É importante para os Estados Unidos reconhecer o engajamento da China com instituições multilaterais na América Latina e no Caribe como um elemento de seus esforços multidimensionais para avançar sua posição estratégica na região. Os Estados Unidos devem desempenhar um papel ativo nas instituições multilaterais da região onde são membros, trabalhando para identificar e reprimir as tentativas inadequadas da RPC de exercer influência sobre as posições dessas instituições e seus produtos analíticos, ou de cooptar essas instituições em benefício dos bancos e empresas sediadas na RPC e do Estado chinês. Ao mesmo tempo, os Estados Unidos deveriam trabalhar com seus aliados na região para resistir às tentativas chinesas de trabalhar ao redor dos Estados Unidos na região através de fóruns, como o CELAC e a Aliança Bolivariana das Américas, onde os Estados Unidos são excluídos. Embora os esforços atuais da administração Biden para assumir um papel ativo em assuntos multilaterais seja útil, a dinâmica das organizações multilaterais da América Latina e as questões estratégicas em jogo devem estar na vanguarda dos líderes americanos e não simplesmente relegados à administração por organizações internacionais – enfrentando burocracias dentro do governo dos EUA. Questões sobre como aplicar a influência dos EUA nesses órgãos através de estratégias coerentes de engajamento e assuntos técnicos, como posições de voto, devem ser incorporadas com mais antecedência ao planejamento estratégico dos EUA. A simples elevação ao nível de liderança sênior na semana em que tais decisões se apresentam geralmente é tarde demais para fazer a diferença.
*O Dr. Evan Ellis é professor de pesquisa da América Latina no Instituto de Estudos Estratégicos do Exército dos EUA, com foco no papel dos atores extra-hemisféricos, do crime organizado transnacional e do populismo. De 2019 a 2020, ele serviu na equipe de Planejamento de Políticas do Secretário de Estado Mike Pompeo. O Dr. Ellis é chamado a testemunhar regularmente perante o Congresso dos EUA e tem aparecido freqüentemente na mídia nacional e latino-americana para apresentar seu trabalho e seus pontos de vista.
Este artigo faz parte da série “Competir e Vencer”: Envolvendo uma Estratégia Competitiva para o Século XXI”. A série procura apresentar comentários de especialistas sobre diversas questões em torno da estratégia competitiva dos EUA e da guerra irregular com concorrentes de pares e próximos aos concorrentes nos espaços físicos, cibernéticos e de informação. A série é parte do Projeto Competição no Ciberespaço (C2P), uma iniciativa conjunta do Instituto Cibernético do Exército e do Instituto da Guerra Moderna.
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