Este artigo foi publicado pela primeira vez em setembro de 2021, pelo Instituto Jack Gordon de Políticas Públicas, parte da Steven J. Green School for International and Public Affairs da Universidade Internacional da Flórida.
Introdução
Há mais de 25 anos, a pesca ilegal era vista como uma ameaça significativa para a pesca internacional. Esforços extraordinários, tais como a adoção do Acordo das Nações Unidas sobre os Estoques de Peixes e o Acordo de Conformidade da ONU, ilustraram a importância de abordar a pesca ilegal em nível global. Os países da América Latina e do Caribe (ALC) têm uma longa história de abordagem dos interesses pesqueiros, liderando os esforços globais. A Declaração de Santiago de 1952 estabeleceu uma zona de pesca de 200 milhas náuticas, levando à codificação do conceito na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (UNCLOS). Também criou um mecanismo de coordenação regional, a Comissão Permanente do Pacífico Sul (CPPS), que recentemente iniciou esforços para estabelecer um plano de ação regional para combater a pesca ilegal, não declarada e não regulamentada (IUU), de acordo com o Plano de Ação Internacional sobre IUU da Organização das Nações Unidas (ONU) para Alimentação e Agricultura (FAO). Nas décadas que se seguiram, o interesse e os consequentes compromissos de recursos diminuíram e fluem. Hoje, a comunidade global está reconhecendo que os impactos da pesca IUU não são apenas uma questão de pesca.
Os países da ALC estão experimentando um aumento na atividade pesqueira estrangeira e um rápido aumento na demanda global por produtos do mar que estão impactando a sustentabilidade dos recursos pesqueiros renováveis.1 A perda de recursos pesqueiros pode impactar a segurança alimentar e as oportunidades de emprego e reduzir a receita nacional. As embarcações de pesca podem estar associadas a outras atividades nefastas além da pesca IUU para incluir crimes associados à pesca, tais como corrupção, fraude documental, fiscal e aduaneira e crimes convergentes como tráfico humano e de armas, e contrabando de drogas.
A abordagem da pesca IUU na ALC é forjada com desafios que incluem uma vasta área marítima, recursos limitados de fiscalização, limitações de capacidade, análise de dados e dificuldades de compartilhamento, restrições legais e estruturas internacionais que podem limitar os esforços. Para superar os desafios da fiscalização da pesca IUU na ALC, as soluções regionais devem se concentrar na cooperação, incluindo parcerias entre agências, regionais e internacionais. Parceiros não tradicionais, como as forças navais e de segurança, devem ser engajados porque a fiscalização da pesca IUU é uma missão de porta de entrada para alcançar objetivos mais amplos de segurança marítima em nível nacional e regional.
Exemplos vindos de fora da região podem fornecer lições valiosas nos esforços coletivos para enfrentar a pesca IUU. Isto inclui explorar a cooperação operacional em nível regional, desenvolver estruturas de cooperação regional de aplicação da lei, incorporar a comunidade acadêmica para ajudar a identificar e encontrar soluções para a aplicação da pesca IUU, e usar instrumentos internacionais para facilitar a aplicação da lei nacional e regional.
A análise e difusão de tecnologia e informação são elementos essenciais, mas devem ser aplicadas e utilizadas como parte da solução e desenvolvidas com vistas à sustentabilidade. Qualquer nova tecnologia deve ser uma solução para um problema atual e não uma tecnologia existente procurando um problema para resolver. Finalmente, as soluções tecnológicas devem ser avaliadas quanto à sua aplicabilidade, sustentabilidade e utilidade para resolver o problema.
A fiscalização da pesca IUU oferece uma oportunidade para que parceiros externos forneçam valor à ALC através de uma maior cooperação. A cooperação e o apoio podem incluir o desenvolvimento da capacidade através de treinamento e engajamento contínuos, a distribuição de recursos operacionais e pessoal, o apoio à implementação regional.
Tal apoio proporciona benefícios para as nações parceiras demonstrando compromisso, aumentando a perspectiva de colaboração operacional.
Vale ressaltar que as questões e impactos da pesca IUU e as soluções devem ter origem na ALC, com o apoio de parceiros externos.
A indústria pesqueira global afeta quase todas as nações costeiras e insulares com um valor de primeira venda estimado em US$ 401 bilhões.2 O valor real pode ser o triplo deste número, contribuindo potencialmente com mais de US$ 1 trilhão para a mais de 3,3 bilhões de pessoas no mundo inteiro dependem do peixe para 20% de suas proteínas animais, o que afeta desproporcionalmente as nações insulares e costeiras em desenvolvimento. O setor emprega cerca de 60 milhões de pessoas diretamente, sendo quase três milhões utilizados somente na região da ALC. A pesca IUU diminui os estoques pesqueiros, tirando dos participantes legítimos para beneficiar os atores ilícitos que muitas vezes estão fora da região onde os peixes são capturados.
A granularidade e a qualidade dos dados tornam difícil quantificar completamente os impactos econômicos da pesca IUU. Uma série de trabalhos publicados fornece níveis variáveis com números globais surpreendentes, tais como US$26 bilhões a US$50 bilhões em perdas,4
até um em cada cinco peixes vendidos são ilegais, e os valores regionais – incluindo as perdas argentinas declaradas de mais de US$2 bilhões anuais.5 Embora as metodologias e valores absolutos possam ser debatidos, os impactos relativos são significativos.
No entanto, uma perspectiva mais ampla dos impactos dos recursos pesqueiros além das perdas financeiras pinta uma realidade ainda mais sombria. O preço pago pelo pescado difere do custo, com repercussões significativas que não podem ser prontamente quantificadas.
O combate à pesca IUU não se limita à preservação dos estoques pesqueiros de um país, nem é
sobre a garantia da saúde a longo prazo de qualquer espécie de peixe em particular. Proteger os recursos pesqueiros é salvaguardar um valioso recurso renovável que tem implicações de segurança nacional. Para a maioria das nações costeiras e insulares, proteger suas pescarias é imperativo.
A pesca é uma fonte de renda nacional que ajuda a garantir a estabilidade local e regional através da segurança alimentar, melhoria da saúde e melhores oportunidades de emprego. O combate à pesca IUU através do apoio aos esforços de fiscalização da pesca tem benefícios corolários de fornecer uma força marítima que pode ser desenvolvida como multi-missão e, assim, abordar toda a gama da segurança marítima ameaças.
Quando o tema da fiscalização da pesca surge, muitas vezes é rapidamente compartimentado em uma “caixa de peixe” e imediatamente delegado a funcionários e agências pesqueiras para tratar.
Muito freqüentemente visto como uma questão ambiental ou de conservação, os recursos pesqueiros têm implicações tanto como causa quanto como prevenção da instabilidade regional. A ameaça externa da pesca IUU inclui o número de frotas de embarcações de pesca estrangeiras que operam imediatamente além das zonas econômicas exclusivas (ZEEs) das nações costeiras, visando lulas, pescada, camarão e outras espécies transfronteiriças. Isto inclui embarcações da União Européia, da China e de países da região. Transbordo, águas distantes portos de pesca, e todos os subsídios contribuem para a pesca IUU na ALC. É hora de reconhecer a ameaça nacional e regional da pesca ilegal como sendo mais ampla do que apenas uma questão de peixe.
Além da simples pesca
Fonte de Proteína
A população mundial continua a crescer, e com ela, a crescente necessidade de uma fonte segura e sustentável de proteína. O último Relatório da FAO sobre a Situação Mundial da Pesca (FAO SOFIA) sustenta que quase metade da população mundial recebe 20% ou mais de suas proteínas da pesca.6 No entanto, como em qualquer recurso, a quantidade disponível é finita. Há menos peixes disponíveis para alimentar uma população que precisa de mais.
Esta tendência levou a um aumento da pressão e da competição pelo que resta. Esta competição pela pesca é ainda maior quando a pesca comercial em pequena escala e doméstica os pescadores são forçados a lidar com os impactos da pesca industrial em larga escala, incluindo
concorrência direta, destruição de habitat ou dizimação de estoques pesqueiros. Navios de pesca de outros países, incluindo Espanha, Coréia do Sul, China e até mesmo de dentro da ALC, podem competir com frotas domésticas e comerciais e muitas vezes são maiores, mais eficientes, subsidiados e operam fora dos regimes regulatórios estabelecidos. Isto é
ilustrado pelos muitos navios de pesca chineses que operam na América do Sul que não lucrariam sem subsídios.7 Isto leva a menos peixe para os pescadores domésticos e comerciais e a uma perda de uma fonte segura de proteína para os de pequena escala.
Quando a capacidade de fornecer uma fonte de alimento para famílias e comunidades se evapora, fontes alternativas serão buscadas. As alternativas podem ser o aumento da pressão sobre a vida selvagem terrestre, a busca de peixes além das áreas autorizadas e limites regulamentares, ou atividades nefastas que forneçam renda para comprar o alimento necessário. Suas capturas podem alimentar suas famílias e comunidades. Não se trata apenas de peixe; é uma fonte segura de alimento.
Emprego
A extração pesqueira oferece oportunidades de emprego para milhões de pessoas e inclui a pesca industrial para os pescadores artesanais. Estima-se que mais de dois milhões de pessoas na ALC estão direta ou indiretamente ligadas à pesca em pequena escala.8
Entretanto, não são apenas aqueles que capturam peixes que são empregados. Os peixes que se alimentam o mundo é extraído pelas pessoas. Ele é processado por pessoas em terra. O valor do peixe mostra apenas um nível. Ele não fala com as indústrias secundárias e terciárias a montante e a jusante que apoiam e são apoiadas pela pesca.
Há fornecedores que fornecem combustível e lojas; construtores de barcos, fornecedores de engrenagens e remetentes; vendedores de mercado; fábricas de processamento e restaurantes. Uma teia intrincada entrará em colapso quando o peixe não estiver mais disponível, derrubando todo um ecossistema empresarial e seus empregos associados.
As pessoas buscarão alternativas quando perderem seus empregos e não puderem mais sustentar suas famílias. Elas podem escolher migrar em busca de emprego, buscar outras fontes de renda local ou recorrer a atividades ilícitas que lhes permitam sobreviver e ganhar a vida.9 Não é apenas o peixe; é uma fonte de emprego direto e indireto que apóia famílias e comunidades.
Receita Nacional
Além das pessoas que alimentam suas famílias e ganham a vida, os países ganham com a extração deste recurso público. Isto vem de fontes diretas de receita – incluindo taxas de acesso e impostos sobre a captura desembarcada, que podem fornecer uma porção significativa da renda de uma nação costeira.
Ainda maiores são os impactos derivados das indústrias que as sustentam e dos negócios associados que elas atraem. Os impactos econômicos da pesca podem ser até três vezes os impactos econômicos monetários diretos.10 A pesca é uma indústria de base com impactos primários, secundários e terciários sobre as empresas a montante e a jusante.11 Isto inclui instalações portuárias e infra-estruturas de apoio como fornecedores de alimentos, fornecedores e estaleiros navais.
Quando uma grande fonte de receita governamental é derivada direta e indiretamente do recurso público extraído que é o pescado, ela precisa de proteção para que essas fontes de financiamento possam permanecer. Em 2018, o valor combinado das exportações da Argentina, Brasil, Chile, Peru e Uruguai excedeu US$ 15 bilhões.12 Se o peixe não estiver mais disponível para a colheita, essa receita desaparecerá. A falta de financiamento terá que ser suprida por outras fontes ou simplesmente será perdida. Quando o peixe desaparecer, a receita também será gerada, e quando o dinheiro desaparecer, o déficit terá que ser compensado. Não é apenas peixe; é uma fonte de renda nacional tanto para cima como para baixo.
Uma embarcação de pesca é uma plataforma polivalente que pode ser usada para mais do que a pesca. A capacidade de carga, o alcance e a capacidade de seqüestro tornam os navios de pesca plataformas ideais para mais do que apenas transportar peixe. Foi descoberto que embarcações de pesca transportam uma série de cargas ilícitas para incluir narcóticos, armas ilegais, contrabando na forma de animais selvagens, madeira e bens não tributados ilegalmente.13
Uma embarcação de pesca pode esconder atividades ilícitas entre as atividades legítimas da indústria pesqueira.14 A indústria pesqueira não está inerentemente associada a atividades criminosas, mas, em vez disso, os pescadores se envolvem esporadicamente, seja voluntariamente ou por coerção, conforme identificado em um estudo recente sobre a ligação entre a pesca e isso torna a detecção difícil quando a maioria das embarcações de pesca encontradas não estarão envolvidas ou ligadas a atividades criminosas. Os atores ilícitos estão se escondendo à vista de todos.
As embarcações de pesca podem estar implícitas em várias atividades nefastas que exploram humanos, desde violações de direitos humanos, abusos de trabalho, escravidão e condições semelhantes às de escravidão e tráfico de pessoas.16 Um relatório do Congresso dos EUA para 2020 sobre “Tráfico de pessoas na cadeia de fornecimento de produtos do mar” destacou a existência de abusos de trabalho na América Latina e Caribe. Ele listou o Equador e Honduras entre 29 países em risco de tráfico humano e abusos trabalhistas na indústria pesqueira.17 As embarcações pesqueiras operam em áreas com pouca supervisão, e o que acontece entre os trilhos do barco pode ser facilmente escondido. A perspectiva tradicional de que o comandante da embarcação é o governante indiscutível permeia a cultura marítima.
Definindo a pesca IUU
É importante observar que a pesca IUU é multifacetada e não simplesmente a pesca ilegal. O Plano de Ação Internacional de Combate à Pesca IUU (IPOA) não fornece uma definição, mas descreve o que é geralmente aceito como o significado da pesca IUU.18 O texto do IPOA afirma:
3.1 A pesca ilegal se refere a atividades:
3.1.1 conduzidas por embarcações nacionais ou estrangeiras em águas sob a jurisdição de um Estado, sem a permissão desse Estado, ou em contravenção de suas leis e regulamentos.
3.1.2 conduzidas por embarcações que arvoram a bandeira de Estados que são partes de uma organização regional de manejo pesqueiro relevante, mas operam em contravenção às medidas de conservação e manejo adotadas por essa organização e pelas quais os Estados estão vinculados, ou às disposições relevantes da legislação internacional aplicável; ou
3.1.3 em violação às leis nacionais ou obrigações internacionais, incluindo as assumidas pelos Estados cooperantes para uma pesca regional relevante organização da administração.
3.2 A pesca não declarada refere-se às atividades de pesca:
3.2.1 que não foram relatadas, ou foram declaradas erroneamente, à autoridade nacional pertinente, em contravenção às leis e regulamentos nacionais; ou
3.2.2 empreendidas na área de competência de uma organização regional de gestão da pesca relevante que não tenham sido relatadas ou tenham sido erroneamente relatadas, em contravenção aos procedimentos de relato dessa organização.
3.3 A pesca não regulamentada refere-se à pesca atividades:
3.3.1 na área de aplicação de uma organização regional de gestão da pesca relevante que seja conduzida por embarcações sem nacionalidade, ou por aquelas
arvorar a bandeira de um Estado não-parte dessa organização, ou por uma entidade pesqueira, de uma forma que não seja consistente com ou contrarie as medidas de conservação e gestão dessa organização; ou
3.3.2 em áreas ou para estoques pesqueiros em relação aos quais não há medidas de conservação ou manejo aplicáveis e onde tais atividades de pesca são conduzidas de forma inconsistente com as responsabilidades do Estado para a conservação dos recursos marinhos vivos sob o direito internacional. A ALC deve ter uma definição universalmente aceita do termo IUU para assegurar que todas as facetas sejam tratadas e que as definições legais adotadas dentro de cada nação sejam harmonizadas dentro da descrição fornecida pelo IPOA. Um exemplo de desalinhamento com o IPOA é encontrado na definição de IUU dos Estados Unidos em sua Lei de Moratória de Proteção à Pesca com Redes de Deriva de Alto Mar, que lista e responsabiliza os países por não tomarem ações suficientes para controlar a pesca IUU.19 A definição de IUU desvia e exclui atividades dentro da ZEE de outras nações.
Isto tem causado problemas significativos quando se tenta responsabilizar os maus agentes que se dedicam à pesca ilegal nas ZEEs de outras nações.20 É necessário evitar o enfraquecimento dos esforços regionais de fiscalização de forma semelhante, e este tipo de limitação pode ser abordada por uma definição regional harmonizada e acordada de IUU.
Desafios de capacidade
Operar no ambiente marítimo apresenta desafios para enfrentar comportamentos indesejados, e a fiscalização da pesca não é exceção. Os desafios físicos incluem longas distâncias, extensas áreas oceânicas, e condições meteorológicas e oceanográficas. As ZEEs no LAC são enormes, com as áreas oceânicas freqüentemente maiores do que as áreas terrestres das nações.21 A distância das bases de apoio logístico aumenta as necessidades relativas de capacidade dos recursos de fiscalização que requerem maior capacidade de vazamento, resistência e velocidade junto com as capacidades de comunicação, navegação e detecção. As necessidades de capacidade humana também aumentam com o aumento da tripulação necessária para operar as embarcações e pequenas embarcações, a bordo de embarcações, e têm a capacidade latente para lidar com emergências e as necessidades crescentes que as ações de aplicação da lei podem exigir.
As restrições de recursos e limitações de capacidade podem ser complexas e multiplicadas quando ocorre atividade ilícita no domínio marítimo.
O tamanho das áreas torna impraticável o policiamento tradicional e a aplicação da lei. Argentina, Brasil, Chile, Equador e Peru possuem uma ZEE combinada de mais de 9,2 milhões de quilômetros quadrados.22
A tirania da distância torna a presença física persistente difícil e cara. A região deve adotar uma abordagem de segurança coletiva sustentada por estruturas legais para lidar com as limitações de capacidade dos ativos. Os programas de cavaleiro de navios têm sido usados com sucesso na ALC para esforços de combate aos narcóticos e em outras regiões com foco na fiscalização da pesca. A capacidade de embarcar cavaleiros de navios para exercer autoridade em navios com bandeira estende o alcance jurisdicional e maximiza os recursos limitados disponíveis para uma segurança coletiva mais ampla.
Militares parceiros dentro e fora da região podem facilitar a cooperação regional através de exercícios militares conjuntos, tais como os exercícios anuais da UNITAS. Este evento anual tem sido conduzido desde 1960 para desenvolver e exercer operações conjuntas com forças navais e marítimas na América do Sul. Uma estrutura de exercícios menos formal – um exercício de passagem (PASSEX)23 conduzido entre dois ou mais países à medida que surgem oportunidades – pode também apoiar as necessidades de capacidade operacional, coleta de dados e análise das nações parceiras. Os exercícios podem e devem incluir toda uma abordagem governamental para enfrentar a pesca ilegal.
Como observado acima, a fiscalização da pesca é uma questão complexa que envolve várias agências governamentais. Os recursos militares são um elemento essencial da fiscalização nacional e regional da pesca. Para alcançar a máxima utilidade, todos os atores devem trabalhar em conjunto para alcançar um resultado bem sucedido. A integração da fiscalização da pesca em exercícios militares requer a incorporação de toda a gama de agências governamentais.
As restrições e desafios operacionais enfrentados pelas unidades navais e operacionais precisam ser compreendidos por aqueles que operam em terra, tais como promotores e formuladores de políticas. Este desafio foi destacado pelos esforços para controlar a pirataria.
Após a captura de piratas, a elaboração das acusações contra os perpetradores, questões jurisdicionais, preocupações políticas e questões técnicas impediram a ação penal.24 As lacunas de conhecimento também precisam ser abordadas, com unidades operacionais
necessidade de compreender os procedimentos legais e os obstáculos enfrentados em terra. Através de uma melhor compreensão em toda a gama de atores, soluções criativas podem ser identificadas e aplicadas para conduzir eficientemente as operações de fiscalização da pesca.
Coleta de dados e compartilhamento de informações
A disponibilidade de dados e a utilidade dos dados coletados apresenta desafios. As tendências de coleta de dados em direção à detecção e rastreamento remoto de alta tecnologia e inclui métodos de coleta mais tradicionais como avistamentos de aeronaves, embarcações e em terra; detecção por radar; observação humana, e coleta de inteligência.
Com estes dados surge a necessidade de interpretar as informações e torná-las acionáveis. Se os dados e a análise resultante não forem úteis na abordagem da pesca IUU, as informações perdem valor e se tornam sem sentido. Os obstáculos ao compartilhamento de informações degradam os esforços de fiscalização da pesca cooperativa. As barreiras incluem limitações físicas na infra-estrutura, restrições legais sobre o que pode ser compartilhado e com quem, restrições de privacidade e o tipo e formato das informações.
A classificação e a proteção de informações sensíveis para a aplicação da lei, a segurança das operações existentes e as investigações são limitações adicionais. As restrições podem ser além das fronteiras ou entre agências. Os sistemas de informação podem não ser compatíveis ou não ser capazes de processar o volume de dados disponíveis. Há também uma reticência em compartilhar informações que vêm de preocupações legítimas, bem como de desconfiança geral. Há uma percepção de que todas as informações precisam ser compartilhadas, mas este pode não ser o caso. Informações e produtos derivados oferecem informações acionáveis que facilitam a cooperação e minimizam a necessidade de proteger os dados e os caros protocolos e sistemas de compartilhamento de informações que complicam a questão.
Um relatório recente do Centro de Pesquisa Econômica e Empresarial identificou a importância do compartilhamento de informações na abordagem da pesca ilegal.25 O modelo baseado em agentes identificou os benefícios do compartilhamento de informações como uma ferramenta poderosa para impedir a pesca ilegal. O modelo ilustrou muitos benefícios, mesmo quando o compartilhamento é limitado ou apenas em uma direção. O modelo mostrou que qualquer compartilhamento de informações, mesmo quando não retribuído, aumentou o nível de biomassa, diminuiu a propensão da pesca IUU, aumentou a receita das multas e diminuiu a quantidade de captura ilegal na pesca.26
Além disso, para que um sistema de informação possa ser utilizado, ele precisa ser durável. Essencial para a sustentabilidade é a aceitação da região como o principal sistema de troca de informações. Para que isso aconteça, deve haver confiança na integridade do sistema para coletar, proteger e disseminar informações sob proteções de segurança apropriadas. Um método para manter o sistema também deve estar em vigor. Finalmente, deve haver um valor mostrado para os recursos comprometidos.
Estruturas legais/limitações nacionais e internacionais
As estruturas legais apóiam todas as atividades de aplicação da lei, capacitando as agências com autoridade para aplicar leis e regulamentos. Elas também fornecem restrições para proteger os direitos dos cidadãos, legitimando assim as ações e o controle do governo.
Quando as restrições legais apresentam barreiras à aplicação efetiva, é necessário rever as diretrizes existentes e revisar o processo para facilitar a aplicação. Uma clara delimitação das autoridades e procedimentos de julgamento são essenciais para a aplicação efetiva da lei da pesca.
O conhecimento dos procedimentos judiciais e os requisitos para o sucesso da aplicação da lei devem ser compreendidos por aqueles encarregados das ações de aplicação da lei. Também é necessário que o juiz e os formuladores de políticas compreendam as limitações operacionais enfrentadas pelas autoridades responsáveis pela aplicação da lei.
As ações que tentam exercer controle sobre embarcações com bandeira estrangeira em áreas fora da jurisdição nacional estão limitadas por acordos internacionais, principalmente a UNCLOS.27 A jurisdição exclusiva dos Estados de bandeira é o princípio subjacente que protege as embarcações que operam no alto mar; ela também restringe as ações dos Estados costeiros em embarcações pesqueiras com bandeira estrangeira. Por exemplo, o Artigo 73 da UNCLOS limita as ações punitivas disponíveis aos Estados costeiros em embarcações com bandeira estrangeira por violação de pesca dentro da ZEE, proibindo a prisão na ausência de um acordo que o permita.28
A comunidade global reconheceu os impactos destrutivos da pesca IUU e tem tomou medidas significativas para enfrentá-lo. Isto incluiu o Acordo das Nações Unidas para os Estoques de Peixes (FSA),29 Acordo para Promover o Cumprimento das Medidas Internacionais de Conservação e Manejo pelos Navios de Pesca no Alto Mar (Acordo de Cumprimento da FAO), o Código de Conduta para Pesca Responsável,30 o Plano de Ação Internacional para Acabar com a Pesca IUU,31 e o Acordo de Medidas do Estado do Porto.
Estes instrumentos fornecem uma estrutura, mas a implementação tem sido elusiva, pois o interesse global na questão tem diminuído e fluido desde que a FSA foi adotada. Com o recente aumento da conscientização e dos apelos para tratar da pesca IUU, há uma oportunidade de realizar plenamente o potencial para reduzir a pesca IUU.
Em nível regional, estas ferramentas fornecem uma estrutura abrangente para a cooperação nacional e regional para lidar com a pesca IUU. Para as partes do(s) acordo(s), as ações acordadas especificam os limites legais necessários para os instrumentos legais nacionais e leis para facilitar a cooperação regional.
Cooperação regional a nível operacional
As atividades de aplicação da lei cooperativa além das fronteiras nacionais são limitadas pela existência ou ausência de acordos de cooperação. O processo para compartilhar informações oficiais pode ser complicado pelos sistemas jurídicos nacionais que exigem um compromisso formal para aprovação e são limitados por processos burocráticos. O Leste a força-tarefa regional africana FISH-i África oferece um exemplo de como parcerias operacionais podem superar obstáculos legais.
A pesca ilegal foi galopante na África Oriental durante décadas com uma capacidade mínima de aplicação da lei disponível e sem formas estabelecidas de trabalhar em colaboração sobre o assunto. As embarcações de pesca se deslocariam de um país para outro, evitando a detecção e a perseguição por operar em vários países com pouco risco de serem capturadas.
Tentativas de criar um acordo regional ou uma resposta coordenada eram elusivas, e a necessidade de aplicação da lei continuava a crescer. Em dezembro de 2012, a FISH-i África foi criada com o mandato de estabelecer uma ação cooperativa de aplicação da lei contra a atividade de pesca ilegal através do compartilhamento e análise de informações e ações coordenadas de aplicação da lei.
Esta força-tarefa é uma iniciativa não governamental que opera fora das estruturas políticas tradicionais, concentrando-se no nível operacional entre as agências de fiscalização da pesca. Desde o início, a FISH-i África tem aumentado a conformidade regional demonstrando resultados operacionais significativos e cresceu para incluir oito nações costeiras e insulares da África Oriental. O sucesso do FISH-i África provém dos princípios subjacentes que orientam seus esforços. Reuniões regulares são essenciais para estabelecer relações de trabalho positivas através da confiança.
O compartilhamento persistente e orientado por processos de análise e informação criou um base de conhecimento coletiva e construiu coesão entre os membros reforçando o conceito de trabalhar juntos como mais forte do que trabalhar sozinho. A comunicação ampla de ações e parcerias bem-sucedidas incentiva a colaboração. O elemento final é a criação e utilização de uma equipe de assistência técnica que forneça apoio operacional e jurídico ao coletivo.
Há exemplos de esforços semelhantes na ALC que podem ser aprimorados segundo os mesmos princípios do FISH-i África. O Programa Global de Crime Marítimo do Escritório das Nações Unidas contra a Droga e o Crime está fazendo avançar o Fórum Caribenho sobre Crime Marítimo (CFMC). Esta iniciativa, ainda em desenvolvimento, terá como objetivo coordenar esforços técnicos e políticos para enfrentar o crime marítimo em nível regional.32 O CFMC se concentrará na coordenação regional e no intercâmbio de informações e incentivará o diálogo para encontrar soluções regionais.
Estrutura de cooperação regional para a aplicação da lei
A execução cooperativa exige que as nações participantes tenham um acordo para permitir e facilitar as ações de execução. As limitações de não ter documentos de governo adequados para facilitar as operações conjuntas e a aplicação da lei cooperativa podem desafiar a cooperação. O Acordo Subsidiário do Tratado Niue (NTSA) foi criada no Pacífico para tratar desta questão.
A NTSA ilustra uma estrutura abrangente que permite a aplicação cooperativa em toda a gama de ameaças marítimas. Ela estabelece diretrizes amplas em nível nacional, proporcionando flexibilidade para as nações e operadores refinarem ainda mais os procedimentos operacionais sem ter que recorrer a um novo acordo através de mecanismos internacionais árduos. A NTSA facilita a vigilância cooperativa, as atividades de fiscalização e o compartilhamento de informações para a pesca e uma aplicação mais abrangente da lei marítima. O acordo estabelece a capacidade de ter poderes de fiscalização cruzada e um sistema de troca de informações e estabelece padrões mínimos para o compartilhamento de informações.
O sistema de coletas de provas permite que agências de diferentes países trabalhem de forma cooperativa em uma série de operações que incluem patrulhas no mar, vigilância aérea, coleta de provas, assistência investigativa e inspeções portuárias. Ele amplia as capacidades das nações com recursos limitados que desafiam as ZEEs, estendendo as autoridades para além da jurisdição nacional e utilizando ações coletivas para enfrentar as ameaças marítimas.
Protocolos formais de informação são estabelecidos na NTSA, criando padrões mínimos de compartilhamento de dados e inteligência apoiados por um sistema regional de gerenciamento de informações administrado pela Agência Regional de Pesca do Fórum. As informações devem ser trocadas e permitem o compartilhamento e o recebimento de dados da comunidade mais ampla de aplicação da lei além das agências pesqueiras.
Um acordo regional na ALC, semelhante em estrutura e conteúdo à NTSA, pode fornecer uma poderosa ferramenta de coordenação para facilitar a aplicação da lei em toda a região, mantendo a autoridade exclusiva do Estado de bandeira nas embarcações e cidadãos.
Este tipo de acordo pode remover barreiras à cooperação e eliminar a capacidade dos agentes ilícitos, que não respeitam as fronteiras nacionais, de fugir de uma jurisdição para outra. A questão das embarcações de pesca estrangeiras envolvidas em IUU na Argentina em 2020 fornece um exemplo de embarcações que escapam da interdição, fugindo para a jurisdição uruguaia.33 Muitas embarcações estrangeiras pescaram em águas internacionais logo após a
ZEE argentina e desligaram seus sistemas automatizados de rastreamento para evitar a detecção. Em seguida, seguiram para o porto uruguaio de Montevidéu. Se houvesse um acordo de aplicação conjunta para permitir que a Argentina perseguisse navios na jurisdição do Uruguai, os navios de pesca que também pescavam na ZEE argentina poderiam ter sido apreendidos.
Outros mecanismos de cooperação marítima como a Comissão Centro-Americana de Transporte Marítimo, a Rede Operativa de Cooperação Regional de Autoridades Marítimas das Américas e a Organização de Pesca e Aqüicultura da América Central mostram a vontade e a capacidade de aplicar soluções regionais. Estes órgãos de coordenação regional existentes podem ser adaptados para enfrentar a pesca ilegal na região, incluindo sistemas e protocolos de compartilhamento de informações, estruturas de governança e legitimidade.
Mecanismos regionais que cruzam abordagens e soluções acadêmicas e operacionais
O conhecimento é o requisito subjacente para compreender e identificar soluções para questões complexas, incluindo a pesca IUU. O mundo acadêmico oferece conhecimento essencial que deve ser aplicado a problemas operacionais para identificar as questões e causas subjacentes e ajudar a desenvolver soluções práticas. Através de pesquisas direcionadas, a comunidade acadêmica pode fornecer conhecimentos baseados em fatos para informar as decisões dos líderes de segurança marítima.
A Reunião de Ministros da Defesa da Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN) (ADMM) é seu órgão militar e de segurança que orienta as atividades militares regionais de seus membros. Ela se reúne anualmente com um processo estabelecido de reuniões anuais, subreuniões e grupos de trabalho. Incorporado ao processo está a inclusão de diálogos de pista 1,5 que permitem a consideração de contribuições e recomendações da Rede de Instituições de Defesa e Segurança da ASEAN e dos Institutos ASEAN de Estudos Estratégicos e Internacionais sobre possíveis áreas de cooperação que agregam valor ao trabalho da ADMM.
Os diálogos de faixa 1.5 oferecem aos participantes governamentais e não governamentais a oportunidade de sentar-se na mesma mesa para discussões abertas. As reuniões são não oficiais e não obrigatórias para permitir um discurso aberto sem constrangimentos. Os diálogos da faixa 2 são discussões sem presença do governo, enquanto os diálogos da faixa 1.0 são para participantes apenas do governo. Este trabalho resultou na aceitação de um documento conceitual discutido em uma reunião da trilha 1.5, aumentando a conscientização sobre os efeitos da pesca IUU na região e a adoção de diretrizes propostas para apoio militar de soluções para lidar com a pesca IUU. Existem mais de 1.000 think tanks na ALC,34 incluindo instituições bem respeitadas como a Fundação Getúlio Vargas no Brasil, Fedesarrollo na Colômbia, Ethos Public Policy Lab no México, Center for the Study of State and Society na Argentina e Centro de Estudios Públicos no Chile.35 Além disso, várias universidades e centros de excelência acadêmica oferecem oportunidades para identificar e buscar soluções para questões complexas de segurança marítima, incluindo formas de lidar com a pesca IUU através da fiscalização da pesca regional.
Alavancar as instituições dentro e com foco na ALC oferece insights que são orgânicos para a região e não uma adaptação da pesquisa externa feita por parceiros externos.
Instrumentos internacionais para ações coordenadas para enfrentar a pesca ilegal
Os instrumentos internacionais fornecem limites às ações que podem abordar muitas questões associadas à pesca IUU. O Acordo de Medidas do Estado do Porto da FAO (PSMA), o Acordo da Cidade do Cabo,36 e a Convenção da Organização Internacional do Trabalho das Nações Unidas sobre o Trabalho na Pesca 2007 (No. 188) e Recomendação, 2007 (No. 199),37 são acordos internacionais recentes que abordam o desembarque de pescado IUU, os padrões de segurança das embarcações de pesca e a necessidade de proteger os pescadores a bordo de embarcações de pesca comercial. Se totalmente adotado e implementado, o acordo global da UNCLOS e os acordos associados FSA e de conformidade melhorariam significativamente as deficiências e abordariam muitos desafios do combate à pesca IUU na região.
Esses instrumentos incluem disposições para as ações dos Estados de bandeira responsáveis para controlar as atividades de suas embarcações de pesca e identificar e compartilhar informações relevantes sobre as embarcações e atividades de pesca. A abordagem da pesca IUU deve incluir ações em nível de porto nas quais os impactos econômicos para a embarcação de pesca sejam imediatos e mais facilmente alcançados do que apenas a fiscalização marítima.
A comunidade global reconhece o valor desta abordagem e começou a colocá-la em prática através do PSMA,38 cujo sucesso é baseado na implementação pela maioria dos estados costeiros. Uma embarcação não deve ser autorizada a simplesmente se mudar para outro porto.
Como o primeiro acordo internacional vinculativo a visar especificamente a pesca IUU, o PSMA é também um mecanismo para facilitar a coordenação e cooperação regional para enfrentar a pesca ilegal. O PSMA elimina a difícil etapa de negociação e adoção de acordos multilaterais e permite que os países implementem os procedimentos acordados. Dentro destes procedimentos estão ferramentas que podem ser aplicadas de forma mais geral ao problema da pesca ilegal, tais como diretrizes de inspeção portuária, compartilhamento de relatórios de inspeção e coordenação de ações de fiscalização. Em nível nacional, a implementação do PSMA requer e facilita a coordenação entre agências e oferece a oportunidade de rever e revisar os regulamentos e leis existentes relacionados à pesca e atividades associadas, conforme necessário.
Tecnologia
A tecnologia traz tanto aspectos positivos quanto negativos não intencionais. Quando abordada como uma ferramenta que é aplicada corretamente e para a tarefa certa, a tecnologia pode ser um multiplicador de forças que aumenta os esforços de fiscalização e conformidade. Quando vista como uma panacéia, ela ficará aquém das expectativas e pode se tornar um dreno tanto na capacidade fiscal quanto na capacidade humana. Entender como avaliar a tecnologia e aplicá-la é essencial para obter a maior utilidade e garantir que o custo em capacidade monetária e humana não se torne um esgotamento de recursos limitados.
A avaliação da tecnologia começa com a identificação do problema. Isto inclui a necessidade de definir o uso desejado da tecnologia, o resultado final dos resultados da tecnologia e como ela será usada. Quando usada como uma ferramenta de fiscalização, o objetivo pode ser atingir o cumprimento dos regulamentos e leis da pesca, levar a um processo judicial bem sucedido, ou agir para impedir comportamentos indesejados. É essencial evitar uma solução tecnológica à procura de um problema a ser resolvido.
Um desafio para a aplicação efetiva da legislação pesqueira é a aquisição e o uso de informações acionáveis. Enquanto o aumento da coleta de dados aumenta a quantidade de informações disponíveis, a utilidade dos grandes dados é limitada pela capacidade de transformar dados de massa em uma forma facilmente utilizável. É semelhante à Internet sem os poderosos motores de busca analíticos que retornam os resultados desejados. A Internet inicial exigia que os usuários soubessem o que estavam procurando e onde encontrá-lo. Dada a quantidade de dados disponíveis na Internet no momento, essa mesma abordagem seria impossível e produziria um valor limitado. Hoje, os complexos algoritmos de base dos mecanismos de busca on-line passam através de petabytes de dados, retornando uma resposta de busca personalizada em segundos.
A análise acrescenta utilidade à vasta quantidade de dados coletados e remove o véu de ocultação da atividade ilícita. Isto envolve a coleta de dados, produção de provas e o melhor uso da tecnologia para transformar coletivamente a análise subseqüente de meros pontos de dados em um gráfico para informações acionáveis.
A utilidade das informações acionáveis é melhor alcançada pelo compartilhamento de dados e procedimentos entre organizações e entre nações e por ter estruturas legais adequadas para chegar a um jogo final.
O usuário final deve ser considerado ao examinar a utilidade e o propósito da análise de inteligência – o que ele precisa para realizar o trabalho?
A resposta curta é priorizar as embarcações para examinar e restringir o foco das ações à maior probabilidade de sucesso. Isto não tem que ser complexo, e no lado do usuário, não deve ser. O propósito da inteligência operacional e do aparato de apoio é apoiar e permitir ações no nível operacional. A análise detalhada das ameaças genéricas tem um benefício limitado. Há pouco valor em relatórios de inteligência e briefings de alto nível se, no final, tudo o que existe é uma liderança educada com o campo deixado no escuro.
A coleta e divulgação de dados estão sujeitas a estruturas legais estabelecidas para proteger os direitos e a privacidade do governo, das empresas e dos cidadãos. Isto afeta a capacidade de coletar e compartilhar informações fora do uso oficial do governo, entre agências, e com nações e organizações parceiras. As estruturas precisam ser compreendidas, e os protocolos de compartilhamento de informações devem estar de acordo com as exigências legais.
Os procedimentos de julgamento têm exigências únicas sobre a admissibilidade de provas.
para uso em processos de violação. O conhecimento do formato necessário, métodos de coleta, equipamentos utilizados e cadeia de custódia, no que diz respeito ao julgamento, é essencial. A consideração legal deve incluir a aceitação de tecnologia remota como prova para apoiar elementos de uma violação, a cadeia de custódia necessária, e uso de informações obtidas no exterior ou não, como legalmente aceitável.
A durabilidade de uma solução tecnológica garante que o tempo investido e os recursos fiscais utilizados para implementar a tecnologia valham o investimento. A sustentabilidade do uso a longo prazo requer comprometimento para o financiamento, manutenção, treinamento técnico e proficiência do pessoal, e a infra-estrutura para apoiar o uso da tecnologia.
Pontos-chave na avaliação da tecnologia soluções:
– Evite soluções tecnológicas que não resolvam o problema existente.
– Assegurar que a capacidade, em termos humanos e financeiros, esteja disponível.
– Qualquer utilização da tecnologia deve ter valor agregado.
– As saídas devem ter utilidade e ser acionáveis.
– A sustentabilidade do sistema precisa ser considerada.
Proposta de valor para entidades militares e de segurança
A complexidade do ambiente marítimo está aumentando com um número crescente de desafios identificados para a governança marítima e a pesca. A pesca ilegal é um desafio comum que pode apresentar uma forma de os países com os mesmos interesses atingirem objetivos mais amplos de governança marítima regional e nacional. A pesca transcende várias jurisdições com implicações no mar, portuárias, judiciais e de segurança. O retorno do investimento coletivo na fiscalização da pesca produzirá uma governança marítima global mitigando todas as ameaças relacionadas ao mar. Todas as agências podem se beneficiar do desenvolvimento da proficiência, e a fiscalização da pesca demonstra valor para investir recursos em nível nacional e regional.
Proficiência
O treinamento e a educação desenvolvem habilidades e conhecimentos, mas a proficiência é alcançada através do exercício dessas habilidades. O aumento das iterações e tarefas operacionais levam à perícia, e com a perícia vem a proficiência em artesanato. A pesca proporciona uma oportunidade de exercer toda a gama do aparato militar e de segurança de forma contínua, desde a coleta, análise e disseminação de informações até operações na água e comando e controle, através da cooperação e coordenação entre agências. Isto foi ilustrado em agosto de 2020, quando a Marinha equatoriana e a Guarda Costeira dos EUA conduziram uma operação conjunta para apoiar a fiscalização da pesca nas Ilhas Galápagos.39
Removendo o conceito de pesca como atividade ilícita precipitante, os mecanismos para alcançar a conformidade para outras atividades marítimas nefastas são idênticos: a identificação, a detecção e a resposta a uma ameaça. A diferença reside na atividade ilícita que está sendo investigada e no processo de adjudicação que se segue. O processo de fiscalização utiliza o mesmo monitoramento, análise e tomada de decisão para engajar um alvo. A mesma mecânica operacional é usada para interceptar
uma embarcação. As operações de pequenas embarcações e o processo inicial de embarque são equivalentes. Todos estes podem ser exercícios em embarcações de pesca que levam à proficiência de embarcações comerciais.
Valor agregado
A maré crescente da economia azul tem elevado a atenção da comunidade global tanto sobre as oportunidades quanto sobre as ameaças dos oceanos. A falta de governança e o Estado de Direito ameaçam as oportunidades econômicas. As forças de segurança marítima estão sendo incumbidas por seus governos de enfrentar a pesca ilegal, que é segregada das missões tradicionais de segurança marítima. Como as nações dedicam cada vez mais atenção aos impactos da economia azul, os recursos pesqueiros e a proteção ambiental marinha estão emergindo como foco principal para muitos países, incluindo Argentina, Chile, Peru e Equador, e como resultado, também estão sendo encarregadas de tratar de questões que as entidades de segurança marítima estão sendo encarregadas de resolver.
Como uma área de foco relativamente nova, a tirania da distância, a soberania do Estado de bandeira e regimes legais insuficientes dificultam a capacidade dos países de enfrentar adequadamente os desafios. Uma ameaça comum identificada que limita a aplicação da IUU na ALC é a capacidade de identificar embarcações pesqueiras que desligam os sistemas de rastreamento para escapar da detecção ou alvos escuros. Embora a identificação de alvos escuros seja um desafio e estas embarcações sejam uma grande ameaça, não é a única questão que precisa ser abordada. A pesca ilícita parece ser o principal problema, no entanto, é apenas um sintoma da questão maior da governança efetiva e do Estado de Direito na soberania marítima.
A perspectiva de que as forças navais existem principalmente para combater outras forças navais no que é conhecido como conflitos de águas azuis está ultrapassada, com uma necessidade crescente de que as forças navais se engajem em ações policiais. O conflito das águas azuis é menos uma ameaça na ALC do que a degradação da soberania provocada por repetidas violações das leis nacionais em toda a gama de atividades marítimas ilícitas. Um foco na abordagem da gama de ameaças marítimas através de presença e ação persistentes pode levar a um aumento da percepção de ser detectado, levando a uma diminuição do comportamento indesejado.
O uso da força militar para a aplicação da lei só pode ser bem sucedido quando a parceria
com especialistas no assunto e agências com a perícia e as autoridades necessárias. A Operação Brasil Verde exemplifica como uma solução militar para um problema de aplicação da lei ambiental tem limitações. Em agosto de 2019, as forças armadas do Brasil foi encarregado de acabar com o corte ilegal de árvores, a mineração e a limpeza de terras que devastam a bacia amazônica. Apesar dos recursos e capacidades dos militares, faltava-lhes o conhecimento do assunto e não conseguiam atingir seu objetivo como uma operação militar.40 Os resultados efetivos só virão de ações governamentais e interdisciplinares inteiras.
Recomendações
Este relatório analisou a pesca como mais do que “apenas peixe”, com a necessidade de cooperação para alcançar o objetivo maior da governança marítima.
Seguem as recomendações para a região:
1.A cooperação nos níveis interagências e regionais é a única maneira de superar
capacidade e limitações de capacidade.
2.será necessária uma coordenação interagências para lidar adequadamente com a pesca IUU. Nenhuma agência individual pode cumprir a missão sozinha devido à jurisdição, restrições legais e políticas, e capacidades limitadas. Interagência e todo osão necessários esforços governamentais.
3.Conduzir exercícios de mesa entre agências em nível regional e nacional para explorar plenamente os pontos fortes e as lacunas dos esforços existentes e identificar abordagens alternativas.
4.explorar esforços de cooperação externos à região para extrair lições aprendidas que poderiam ser aplicadas na ALC.
5.operações multimissão podem ser demonstradas e reforçadas através de exercícios regionais e bilaterais, tais como UNITAS e o PASSEX de novembro de 2018.
com o Equador.
6.A tecnologia usada para combater a pesca IUU precisa ser avaliada para determinar sua utilidade e sustentabilidade.
7.olhar para a pesca como um caminho para alcançar o objetivo maior da governança marítima e
Estado de direito.
Conclusão
Os impactos da pesca ilegal vão além da perda de uma fonte segura de alimento, emprego e renda nacional. Além das atividades legítimas, as embarcações pesqueiras podem se envolver em outros comportamentos nefastos, incluindo contrabando e exploração humana. Os crimes relacionados à pesca facilitam a pesca ilegal continuada, ocultando
atividade e permitindo que a pesca ilegal floresça. As nações sofrem perdas de recursos públicos, mas também a perda de renda de impostos e outros taxas. A fiscalização da pesca enfrenta desafios significativos, incluindo limitações de recursos, as realidades de operar no ambiente marinho e o compartilhamento de informações. As estruturas legais em nível nacional e internacional são complexas e pode limitar a capacidade de tomar medidas coercitivas. Para superar os desafios, deve haver toda uma abordagem governamental que utilize diferentes capacidades de agência, autoridades e mandatos. A coordenação dos esforços nacionais em nível regional aumenta ainda mais os impactos da fiscalização da pesca através da ação coletiva. A luta pelo pescado é uma oportunidade para múltiplas nações e agências trabalharem juntas e utilizarem várias áreas de especialização para chegar a um fim comum. A pesca ilegal – por águas distantes, frotas de pesca estrangeiras, pescadores regionais ou pescadores domésticos – tornou-se uma ameaça real para a região e apresenta desafios no estabelecimento e manutenção da governança marítima e da proteção dos recursos naturais renováveis da região. A defesa das nações costeiras requer um foco nas áreas marítimas de jurisdição e manutenção do Estado de Direito, mesmo quando a maior ameaça vem de um vetor não-tradicional. O foco no combate à pesca ilegal é uma porta de entrada para alcançar a segurança marítima regional.
Notas finais
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*Daniel Schaeffer lidera o trabalho de Pew sobre segurança marítima e engajamento militar, abordando a pesca ilegal onde ela se cruza com outros crimes marítimos. Antes de se juntar a Pew, Schaeffer serviu na Guarda Costeira dos EUA, onde alcançou a patente de comandante e liderou o programa de fiscalização da pesca e da proteção marinha do serviço. A experiência da Guarda Costeira de Schaeffer abrangeu toda a gama de esforços de fiscalização da pesca, incluindo planejamento operacional e supervisão, desenvolvimento de políticas, cooperação intergovernamental, elaboração de regulamentos e embarque de embarcações. Ele trabalhou na aplicação internacional da legislação pesqueira e participou de reuniões multilaterais e negociações de tratados. Schaeffer é bacharel em governo pela Academia da Guarda Costeira dos EUA, mestre em assuntos marítimos pela Faculdade de Meio Ambiente e Ciências da Vida da Universidade de Rhode Island, e diploma profissional da Faculdade de Guerra Naval dos EUA.
Isenção de responsabilidade: Os pontos de vista e opiniões expressos neste artigo são os do autor. Elas não refletem necessariamente a política ou posição oficial de nenhuma agência do governo dos EUA, da revista Diálogo, ou de seus membros. Este artigo da Academia foi traduzido à máquina.