Pelo Canal do Panamá passa cerca de 6 por cento do comércio global e 57,5 por cento da carga transportada em navios porta-contêineres da Ásia para a costa leste dos Estados Unidos. Atualmente, essa obra importante de infraestrutura é foco de grande preocupação nos setores políticos, econômicos e acadêmicos, devido à crescente presença da República Popular da China (RPC). “A China transformou o Panamá em um centro de concentração geográfica e comercial ou em um hub estratégico para seu avanço político, comercial e militar na região”, disse à Diálogo Euclides Tapia, professor titular da Escola de Relações Internacionais da Universidade do Panamá.
As relações sino-panamenhas no âmbito comercial são muito antigas; no entanto, somente a partir de 2017, quando ambas as nações fortaleceram seus laços diplomáticos, a influência e a interferência do país asiático se tornaram visíveis. “Não estou errado em afirmar que, desde que o Panamá rompeu relações com Taiwan para estabelecê-las com a China, a independência do país ficou extremamente comprometida”, disse Tapia.
Desde o início do século, a RPC tem se infiltrado na América Latina; superando barreiras físicas e culturais, ela é hoje o segundo maior parceiro comercial da região. De acordo com o Fórum Econômico Mundial, em apenas duas décadas, suas relações bilaterais se multiplicaram por 26, passando de US$ 12 bilhões em 2000 para US$ 315 bilhões em 2020.
Especialistas dizem que esse aumento é resultado de investimentos de todos os tipos, que permitiram que Pequim fortalecesse os laços diplomáticos e comerciais e promovesse seus objetivos estratégicos. “Pequim investe significativamente em doações e iniciativas para competir, influenciar e recrutar parceiros em potencial. Isso inclui centros culturais, bolsas de estudo acadêmicas e convites a pessoas influentes”, comentou Evan Ellis, professor investigador de estudos latino-americanos do Instituto de Estudos Estratégicos da Escola de Guerra do Exército dos EUA, em entrevista à Diálogo.
Um exemplo disso são as mais de 300 reuniões com representantes de 74 partidos em 26 países latino-americanos que a Divisão de Ligação Internacional (ILD) do Partido Comunista Chinês realizou, entre 2002 e 2017, e os 44 Centros Confúcio atualmente presentes na região.
Esses investimentos em soft power se somam a outro mais evidente, o do capital. De acordo com o think tank Diálogo Interamericano, entre 2003 e 2022, a China investiu US$ 187,5 bilhões na América Latina e no Caribe.
Um importante destinatário desses investimentos tem sido o Panamá, um país pequeno, mas estratégico, devido à sua posição geográfica privilegiada e ao crescimento econômico dinâmico na região. De acordo com Índice da China, uma plataforma apresentada em 2022 pela organização da sociedade civil Doublethink Lab, que mede o grau de influência e incidência da RPC em nível global, o Panamá é o segundo país, depois do Peru, que suporta a maior influência chinesa na América Latina. “É impressionante como a China vem tecendo uma rede de influência com várias famílias e políticos panamenhos que a leva hoje a ter uma posição dominante e preocupante em um país estratégico para o comércio mundial”, disse Ellis.
Cerca de 40 empresas chinesas já estão presentes no Panamá em setores tão diversos quanto mineração, finanças, logística e telecomunicações. Metade delas, como a multinacional chinesa de tecnologia Huawei, abriu centros de distribuição na Zona Franca de Colón, sob a lei de regime especial.
Mas, o mais importante é a presença que a China conquistou no Canal do Panamá. A China controla dois dos cinco portos que fazem fronteira com o canal, Balboa, no Pacífico, e Cristóbal, no Caribe, e está se preparando para construir uma quarta ponte sobre o canal.
Uma preocupação especial é que Pequim poderia usar seus projetos para monitorar a atividade no canal, coletando informações que poderiam ter implicações para a segurança do continente. “Estamos falando de empresas que têm vínculos com o Exército Popular de Libertação da China (EPL). Em um eventual conflito, Pequim poderia fechar o Canal do Panamá, se quisesse”, alertou Ellis.
O roteiro de um “romance” diplomático
Em outubro de 2017, Wei Qiangi, o primeiro embaixador da RPC no Panamá, aterrissou na Cidade do Panamá. “O fato de a China ter enviado um de seus embaixadores mais talentosos ao Panamá, com um espanhol perfeito, ilustrou seu reconhecimento da importância estratégica do país”, comentou Ellis.
Há um ano, o navio chinês Andronikos, da COSCO Shipping, fez sua entrada monumental, inaugurando a expansão do Canal do Panamá. Embora tal honra tenha sido o resultado de uma seleção por sorteio, teria permanecido como uma imagem de referência do importante início da estratégia que Pequim estava preparando. “Em nível geopolítico, foi um marco porque nosso parceiro tradicional tinha sido e continua sendo os Estados Unidos e, de repente, a China chegou e marcou sua entrada; as coisas começaram a mudar”, comentou, em uma entrevista à Diálogo, Eddie Tapiero, economista panamenho, especialista em relações sino-panamenhas e assessor presidencial.
Também nesse mesmo ano, o consórcio chinês Landbridge adquiriu o controle do porto da Ilha Margarita por um valor de US$ 1 bilhão, localizado na Zona Franca de Colón, a maior zona de livre comércio do hemisfério ocidental. O acordo estabeleceu a construção do Porto de Contêineres Panamá-Colón (PCCP), cujas obras começaram em 7 de junho de 2017, apenas uma semana antes da surpreendente reviravolta diplomática do Panamá, com seu anúncio de reconhecimento da RPC, adotando a doutrina de uma só China. “Ninguém esperava por isso, foi algo acordado secretamente, sem gerar muito barulho, de modo que, quando se tornar oficial, a China já estará pronta e poderá agir rapidamente nos principais setores da economia panamenha”, comentou Tapia.
Cinco meses depois, o Panamá se tornou o primeiro país latino-americano a aderir à Iniciativa Cinturão e Rota (BRI), o mais ambicioso projeto de política externa de Xi Jinping, e com ele 19 memorandos de entendimento não públicos foram assinados com a RPC. De acordo com Qiu Yuanping, ministra responsável pelo Escritório do Conselho de Estado para Assuntos de Ultramar da China, os acordos com o Panamá foram a conquista diplomática mais importante para a China em 2017.
As empresas chinesas rapidamente começaram a ganhar licitações para inúmeras e diversas concessões de infraestrutura estratégica. Essas concessões incluíam um trem de alta velocidade no valor de US$ 4 bilhões, para ligar a Cidade do Panamá a David, uma usina de energia movida a gás natural de US$ 1 bilhão, um terminal de navios de cruzeiro na Rodovia de Amador, um novo prédio para a Embaixada da China nas margens do Canal, um centro de convenções e a construção da quarta ponte sobre o Canal do Panamá, no valor de US$ 1,4 bilhão, que o presidente Juan Carlos Varela chamou na época de “o quinto projeto de infraestrutura mais importante de toda a história do Panamá”.
As telecomunicações também fortaleceram sua presença. A empresa chinesa de tecnologia Huawei, vetada por vários países por causa do risco de espionagem por parte do governo chinês, transformou a Zona Franca de Colón em um hub de distribuição de seus produtos. “Decidimos instalar-nos no Panamá, não apenas por causa da sua posição geográfica, mas também por causa das suas regulamentações e flexibilidade, disse à EFE Jonathan Zhang, vice-presidente da Huawei para a América Latina, durante a inauguração do centro. O presidente Varela também anunciou que a abertura desse centro consolidou o Panamá como o “braço comercial” da China na América Latina.
Além do aspecto comercial, foram acrescentados os aspectos acadêmicos e culturais. Em junho de 2018, abriu suas portas o primeiro Instituto Confúcio da China no Panamá, uma das instituições públicas mais influentes do país, para promover o ensino da cultura e do idioma chinês. “Essa foi uma das estratégias de penetração mais importantes, mas, ao mesmo tempo, mais negligenciadas. Posso dizer com certeza que no Panamá ela alcançou um estágio impressionante, por meio do qual eles procuram condicionar as mentes dos panamenhos de que eles são a potência mundial e não há nada que não possa ser feito aqui sem eles”, comentou Tapia.
Colapso diplomático de um “namoro arranjado”
Mas o “romance” diplomático que a China teve com o Panamá durante os primeiros anos logo se desfez. Com a mudança de governo, vários projetos foram suspensos devido a desacordos sobre os termos financeiros estabelecidos, custos excedentes e irregularidades na concessão de contratos que começaram a vir à tona.
Um exemplo disso é a revogação de um dos projetos mais estratégicos do país asiático, o PCCP na Isla Margarita de Colón. O projeto, que prometia ser o terminal de contêineres mais moderno do país, não cumpriu vários termos contratuais, incluindo o investimento de aproximadamente um quinto do que foi acordado, além de empregar muito menos mão de obra local do que o prometido, de acordo com uma auditoria da Controladoria Geral da República do Panamá. Além disso, o controlador do Shanghai Gorgeous Group, um parceiro no projeto, foi preso em Xangai sob a acusação de empréstimos fraudulentos, o que contribuiu ainda mais para a suspensão da obra. A isso se somou a liminar da Suprema Corte de Justiça contra o projeto, que anulou o Estudo de Impacto Ambiental após alegações de danos aos recifes de coral e manguezais da área.
A proposta do trem-bala, um projeto emblemático da BRI, também foi eliminado. “Essa foi uma das primeiras vítimas, nunca fez sentido. O Panamá não precisa de uma ferrovia rápida de passageiros até David, que é uma área muito bem conectada, além dos altos custos envolvidos no projeto e do retorno do investimento a longo prazo”, comentou Ellis.
Para Tapia, tratava-se de uma tentativa de prender o Panamá no que os analistas chamaram de armadilha da dívida. “A estratégia é a mesma que foi praticada com sucesso em outros países, onde eles se endividaram até serem forçados a pagar com ativos, como no caso do Sri Lanka, que foi forçado a arrendar o porto para a China por 99 anos, e não tenho dúvidas de que eles estavam tentando fazer o mesmo com o Canal”, alertou Tapia.
A proposta de construir a embaixada da China na porta do Canal também fracassou. A sociedade panamenha expressou seu descontentamento, denunciando que a construção da embaixada no local era uma ofensa ao país, informou o jornal panamenho La Estrella de Panamá. “Localizar sua sede diplomática e, consequentemente, seu emblema nacional na entrada do Canal era algo que nenhum outro país havia ousado fazer antes”, declarou Ellis.
E em meio a todos os contratempos, a possibilidade de um acordo de livre comércio foi perdida. Embora os países tenham feito progressos até a quinta rodada de negociações, as conversas foram suspensas e até então não foram retomadas.
Cabo de guerra
Embora o portfólio da China seja mais modesto hoje do que há alguns anos, “os contratempos da China não devem ser motivo de complacência”, alertou Ellis, que afirma que a China continua a “investir esforços significativos e está fazendo progressos importantes, embora desiguais, na criação de influência, bem como na posição comercial”.
Com o tempo, os projetos suspensos foram retomados.
Este é o caso das obras da quarta ponte do Canal do Panamá. Por exemplo, em 26 de fevereiro, o ministro de Obras Públicas, Rafael Sabonge, anunciou que a construção será retomada em março. Tal projeto havia sido suspenso após a constatação de irregularidades na adjudicação do contrato, conforme confirmado pela comissão da Assembleia Nacional do Panamá.
Por sua vez, em março de 2021, foi anunciada a prorrogação do contrato de arrendamento por mais 25 anos à empresa Hutchison Whampoa, de Hong Kong, para que ela pudesse continuar a operar e administrar os portos de Balboa e Colón, um de cada lado do canal. A decisão recebeu várias críticas, considerando que era a oportunidade para o Panamá ampliar as condições sobre tal contrato. “Essa foi uma das decisões mais controversas e, ao mesmo tempo, a maior demonstração da influência da China sobre o Panamá”, disse Ellis.
O não dito: espionagem da maior empresa de mineração da América Central
Em 23 de outubro de 2023, os panamenhos paralisaram o país no que é considerado o maior protesto dos últimos 30 anos. O motivo: rejeitar o contrato que o Parlamento do Panamá aprovou dias antes entre o Estado e a Minera Panama, uma subsidiária da mineira First Quantum Minerals (FQM), para a exploração da Cobre Panama, a maior mina de cobre a céu aberto da América Central. O projeto, localizado na província de Colón, no Caribe panamenho, conta com uma estrutura portuária no porto de Punta Rincón, desde agosto de 2015.
A controvérsia em torno desse contrato vem de longa data, quando, em 2021, entrou em vigor uma decisão da Suprema Corte de Justiça, declarando inconstitucional o contrato anterior, concedido em 1997, por não ter sido submetido a uma licitação pública nem a estudos de impacto ambiental. No entanto, o contrato foi prorrogado por mais 20 anos, com a possibilidade de ser prorrogado por outros 20 anos.
Por trás dos interesses desse contrato está Pequim. A First Quantum se apresenta como uma empresa canadense, no entanto, o principal acionista é o país asiático. A empresa estatal chinesa Jiangxi Copper Co Ltd possui 19,5 por cento da Quantum, o que a torna a maior acionista da mineradora, de acordo com dados revelados pela bolsa de valores NASDAQ. Entretanto, fontes próximas à Diálogo afirmaram que a porcentagem da participação da China na mineradora pode chegar a 40 por cento. E, como se isso não bastasse, 60 por cento do cobre extraído e exportado pela mineradora tem como destino final a RPC.
Após a renovação, dezenas de sindicatos, ambientalistas, estudantes e a sociedade civil protestaram pelo contrato, em defesa do meio ambiente e contra a corrupção, argumentando que o novo contrato havia cometido os mesmos vícios do acordo anterior e exigiram sua inconstitucionalidade. Finalmente, em 28 de novembro de 2023, a Suprema Corte de Justiça do Panamá declarou o projeto inconstitucional.
Mas o que pouco foi dito, garante Tapiero, foi a cláusula de segurança imposta no novo contrato. “Eles [os chineses] exigiam o controle total terrestre e aéreo dos 13.000 hectares e o Panamá só tinha o direito de permitir que seis membros panamenhos do governo pudessem monitorar as atividades, caso contrário, eles poderiam fazer o que quisessem. Isso gerou temores e especulações de que a China poderia chegar a ter um centro de investigação e uma base de submarinos para a espionagem.”
Estratégia militar chinesa e opacidade?
O avanço da RPC no Canal do Panamá levanta preocupações sobre os riscos que as empresas e a infraestrutura chinesas representam para a soberania e a segurança do Panamá.
Uma das principais preocupações é a falta de transparência, dizem os especialistas. O nível de cooperação que o governo panamenho pode obter da Hutchison, por exemplo, não é o mesmo que ele pode obter de outros terminais portuários”, disse Ellis, que acrescentou: “Quando você tem transparência limitada no porto que está sendo operado pela China, quando você tem transparência limitada nos armazéns que estão sendo operados pela China, quando você tem políticos que relutam em confrontar os chineses por seus próprios interesses, já estamos falando de perda de soberania.”
Essa preocupação também é expressa por Tapiero, que garante que há falta de clareza sobre o que está acontecendo dentro dos portos sob operação e administração chinesas. “Eles têm o direito de restringir qualquer entrada [nos portos de Balboa e Colón], então o que estão fazendo lá? Não se sabe. Se eles têm um escritório onde há hackers, eu não sei, é uma cláusula de segurança que eles estabeleceram e agora eles têm que cumpri-la por mais 25 anos.”
A lei de segurança da RPC obriga todas as empresas do país asiático a cooperar com os esforços de inteligência do governo. Portanto, a falta de transparência e a localização estratégica das infraestruturas chinesas permitem que Pequim tenha acesso a informações valiosas sobre mercadorias comerciais e rotas de navegação.
Essas informações são ainda mais valiosas se considerarmos que o porto de Balboa, no Panamá, fica a apenas 6 quilômetros da Base Naval Noel Rodríguez. “Isso permite que a China observe as rotas operacionais, o pessoal, os requisitos e os movimentos de outras forças armadas”, disse Ellis.
Vale a pena ressaltar que o vice-presidente da empresa COSCO Shipping é membro da Assembleia Consultiva do Canal do Panamá. Embora seja uma representação como parte do setor e segundo usuário do Canal, por meio desse assento, Pequim tem maior acesso a informações privilegiadas e confidenciais.
Diversas investigações demonstraram que, por trás dessas infraestruturas civis, há um selo de hegemonia militar. “De acordo com a lei chinesa, em uma eventual mobilização militar, todos os ativos civis devem estar à disposição do EPL e isso, obviamente, inclui todos os portos que estão sob a administração de empresas chinesas”, comentou Ellis.
O Panamá é um objetivo militar primário e é por isso que eles querem o controle”, disse Tapia, que acrescentou: “Já existem bases militares chinesas em países como a Argentina e a Bolívia, embora não sejam denominadas assim, é o que são os centros de investigação espacial que eles têm lá, e os portos no Panamá têm a mesma capacidade de serem conversíveis, pois aparentemente são espaços civis, mas poderiam ser transformados em uma unidade militar se eles quiserem.”
A capacidade da China de fechar o canal no caso de um conflito é uma preocupação. “Não seria por causa da Hutchison, mas por causa do entendimento de Pequim sobre as operações. Eles adquiriram um enorme conhecimento do sistema de eclusas para controle da água e das características físicas operacionais do canal, e têm um grupo enorme de pessoas trabalhando para eles. Isso pressionaria outros lugares, onde os chineses também estão desenvolvendo uma presença, como no Estreito de Magalhães, com o porto de Ushuaia [na Argentina]”, alertou Ellis.
“Ponte para o mundo, coração do universo”
Os avanços da RPC no Panamá não podem passar despercebidos no resto do continente.
Embora os países sejam livres para tomar decisões soberanas, o Panamá, como um centro logístico para o comércio global, faz com que suas decisões tenham um grande impacto no mundo. Daí a frase visionária do libertador Simón Bolívar, em 1824, quando ele se referiu ao Panamá como a ponte do mundo, o coração do universo. “Tudo o que acontece ou deixa de acontecer no Panamá tem um efeito replicador na região e fora dela”, destaca Tapia.
Especialistas e analistas consideram crucial um maior envolvimento dos países ocidentais na economia panamenha. “Conhecemos os sintomas e vemos a doença, mas, para mudar as coisas, precisamos que mais empresas apoiem a infraestrutura panamenha, para termos alternativas mais competitivas à oferta chinesa, ou os riscos continuarão a aumentar”, afirmou Tapiero.
Um exemplo disso são os próximos projetos para o novo sistema de gerenciamento de água do canal, que daria ao operador acesso técnico ao sistema para o monitoramento e controle do sistema de água no canal, SCADA, e outras operações do canal. “A concessão do sistema a uma empresa chinesa, ainda um pouco provável, daria a Pequim uma nova e enorme alavanca sobre o comércio global”, alertou Ellis, observando que o projeto atraiu o interesse de pelo menos cinco empresas chinesas.
Para Tapia, isso faz parte de uma estratégia que a RPC vem planejando cuidadosamente. “O objetivo principal da China é o controle do canal. Eles não estão aqui por causa da beleza ou da riqueza deste país, estão aqui porque o Panamá se tornou o hub da região e eles querem controlá-lo.”
Especialistas e analistas recomendam cautela ao fazer negócios com a RPC.
“As elites empresariais acreditam que, com sua compreensão e domínio de longa data da política panamenha, podem controlar os riscos da China e, ao mesmo tempo, garantir os benefícios. A triste realidade é que elas frequentemente subestimam o poder que a China tem através de meios legais para conseguir o que querem e deixaram que a China chegasse mais longe do que qualquer um imagina”, alertou Ellis.
“Enquanto não exista uma política externa, e não fortaleçamos nossas instituições e combatamos a corrupção, o Panamá não estará preparado para continuar expandindo suas relações com a China, porque, mesmo que não queiramos, somos o cordeiro negociando com o tigre”, concluiu Tapiero.