A influência da China continua a crescer através do desenvolvimento global e de sua iniciativa “Belt and Road Initiative”. Então, o que vem a seguir?
Os vastos gastos da China com desenvolvimento no exterior fizeram de Pequim um dos financiadores mais procurados dos países ao redor do mundo.
De 2000 a 2017, os empréstimos e doações da China totalizaram US$ 843 bilhões em 165 países, de acordo com um banco de dados da AidData, um laboratório de pesquisa universitário na William & Mary, na Virgínia.
Os gastos maciços são parte da visão da China de investir principalmente em países de baixa e média renda, um plano que foi ampliado com a criação de sua Iniciativa de Cinturão e Estradas (BRI) em 2013. Esse programa inicialmente se concentrava em projetos de infra-estrutura – incluindo o desenvolvimento de uma nova Estrada Marítima de Seda ligando a China ao Sudeste Asiático, África e Europa – mas rapidamente se expandiu para incluir setores como saúde, tecnologia e educação. A iniciativa agora se estende para a maioria dos cantos do mundo, incluindo a América Latina e o Caribe.
A escala dos empréstimos chineses tornou-a a maior saída de capital impulsionada pelo estado desde os empréstimos dos EUA à Europa devastada pela guerra após a Segunda Guerra Mundial, de acordo com a Harvard Business Review, e também supera os credores internacionais oficiais, incluindo o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional.
A China procura obter ganhos tanto políticos quanto econômicos de seus gastos com desenvolvimento, incluindo o fortalecimento dos laços bilaterais, adquirindo acesso a recursos em todo o mundo e tornando os países parceiros mais interdependentes com a economia da China.
“O BRI pode ser idéia da China, mas suas oportunidades e resultados vão beneficiar o mundo”, disse o presidente chinês Xi Jinping no Fórum de Boao para a Ásia de 2018, na cidade chinesa de Boao.
Contrariando as críticas de que a iniciativa está sendo usada como um veículo para a China promover sua influência global, Xi disse no fórum: “A China não tem motivos geopolíticos”.
Os críticos do BRI apontam não apenas para questões sobre os motivos de Pequim, mas também para as altas quantidades de dívida acumulada por alguns países pobres no programa, a disposição da China de investir em governos corruptos e a preocupação com as práticas ambientais e trabalhistas em alguns locais de desenvolvimento chineses.
Uma iniciativa global
Até 2021, 143 países haviam aderido formalmente ao BRI, representando mais da metade da população mundial, excluindo a China, de acordo com a AidData. As regiões que mais países participam da iniciativa são a África Subsaariana (94%), o Oriente Médio e o Norte da África (85%), o Sul da Ásia (75%) e o Leste Asiático e o Pacífico (73%).
Ammar Malik, cientista sênior de pesquisa da AidData, descreve o escopo do Cinturão e da Estrada.
“A melhor maneira de entender a Iniciativa Cinturão e Estrada, em minha opinião, é considerá-la como um pouco de uma nuvem sob a qual – ou um guarda-chuva sob o qual – muita atividade está ocorrendo”, diz Malik. “A Cinta e a Estrada não é uma entidade única. Não é uma linha orçamentária no orçamento do governo chinês”. É um conceito. É um guarda-chuva sob o qual muitas entidades estão realizando projetos em muitos países em muitos setores em todo o mundo”.
Os gastos de desenvolvimento da China no exterior saltaram significativamente com a introdução do BRI em 2013, mas seus gastos também aumentaram antes disso – em 2009, após a crise financeira global no final de 2008. Pequim respondeu à crise revelando um pacote de estímulo maciço, que levou empresas estatais a construir estradas, ferrovias e aeroportos em toda a China, mas que também levou a uma superprodução. Isto, por sua vez, levou as empresas chinesas a se tornarem não lucrativas e a temerem pelo governo que a situação pudesse levar à agitação. Para resolver o problema, a China redirecionou as empresas estatais para projetos de desenvolvimento no exterior.
Min Ye, professora associada da Universidade de Boston, disse que durante este tempo de excesso de capacidade, algumas fábricas chinesas estavam produzindo em excesso em até 30%.
“Depois de 2008, o estímulo da China foi de cerca de trilhões de dólares”, disse Ye. “Foi tão maciço”. E eles jogaram o dinheiro para os produtores domésticos em apenas 18 meses. E assim, eles construíram tanto. E então eles não puderam ter um mercado doméstico. Se eles continuassem fazendo isso, poderiam continuar estimulando, mas então o ambiente não teria sido capaz de tolerar [isso]”.
Taxas de mercado
Enquanto a China oferece empréstimos concessionais com taxas mais baixas que um banco comercial, grande parte do financiamento internacional de Pequim tem preços próximos ou a taxas de mercado, devido à vontade da China de investir em lugares e setores de maior risco, como a mineração, de acordo com Malik. Em contraste, o Grupo Banco Mundial e muitas nações ocidentais oferecem principalmente empréstimos a países de baixa e média renda a taxas inferiores às do mercado.
Desde que a China introduziu o BRI, tem mantido uma relação de 9 para 1 de Assistência Oficial ao Desenvolvimento (ODA) para Outros Fluxos Oficiais (OOF), de acordo com AidData. O financiamento que se qualifica como AOD, conforme definido pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, contém um elemento de subvenção de pelo menos 25% e inclui empréstimos que estão, em sua maioria, abaixo das taxas de mercado, enquanto o financiamento OOF contém um elemento de subvenção mais baixo, juntamente com empréstimos menos perdoáveis.
Além de oferecer principalmente taxas de mercado para seus empréstimos, muitos dos empréstimos da China são respaldados por garantias, o que significa que os reembolsos da dívida são freqüentemente garantidos pela venda de exportações de volta para a China, incluindo petróleo, gás e minerais. A China usa este sistema de garantias para mitigar o risco de investir em países menos estáveis, com a AidData chamando a prática de “a base da implementação de uma estratégia de alocação de crédito de alto risco e alto retorno da China”.
Os três principais receptores dos gastos de desenvolvimento da China no exterior – Rússia, Venezuela e Angola – são todos países que recebem uma grande parte dos empréstimos que são garantidos com o produto das vendas de petróleo para a China.
Comparações EUA-China
Na virada do século, os Estados Unidos estavam superando ligeiramente a China em seu desenvolvimento ultramarino, mas em 2017, a China estava superando os Estados Unidos e outras grandes potências numa escala de 2 para 1 ou mais, de acordo com o AidData.
O Presidente dos Estados Unidos Joe Biden anunciou em 2021 que os Estados Unidos trabalhariam com outros países do G-7 para criar uma iniciativa de infra-estrutura global como uma alternativa ao programa da China.
A iniciativa Build Back Better World visa ajudar as economias emergentes a atender às necessidades de infraestrutura, ao mesmo tempo em que prioriza a luta contra a mudança climática. Entretanto, ainda não está claro se a nova iniciativa pode emergir como uma alternativa viável ao programa de gastos ultramarinos de longo alcance da China.
Os funcionários da administração Biden têm procurado em grande parte minimizar qualquer competição entre os Estados Unidos e a China relacionada a gastos com o desenvolvimento no exterior. Quando perguntados sobre a resposta dos EUA à pegada da China na África, Linda Thomas-Greenfield, embaixadora dos EUA nas Nações Unidas, disse à VOA em fevereiro: “Não estamos pedindo aos países africanos que escolham entre seus amigos e escolham com quem vão se associar”.
Ao conceder empréstimos a economias emergentes, os Estados Unidos, juntamente com outras potências ocidentais, favorecem empréstimos da ODA, ou aqueles com uma porcentagem maior de doações e taxas de empréstimo favoráveis, enquanto a China coloca a maior parte de seu financiamento na OOF, ou financiamento com um componente de ajuda menor, juntamente com empréstimos que estão mais próximos das taxas de mercado.
Malik at AidData descreve como os empréstimos da China diferem dos empréstimos de doadores ocidentais.
De acordo com Malik, “Quando fazemos uma comparação do programa chinês de concessão de empréstimos no exterior e o comparamos com doadores ocidentais típicos, descobrimos que os empréstimos chineses tendem a ser mais caros. Em média, um empréstimo chinês é [a] taxa de juros de 4,2%, de acordo com nosso conjunto de dados, com um período de reembolso de 10 anos. Enquanto que o Japão ou a Alemanha dariam o mesmo tipo de empréstimo por cerca de 1% com um período de reembolso muito mais longo de 28 anos”.
Destaque: África
Enquanto grande parte dos empréstimos da China é formada por empréstimos concessionais que tendem a ser próximos às taxas de mercado, os empréstimos à África são uma exceção. Malik disse que, ao contrário de outras regiões do mundo, 78% dos financiamentos chineses para o desenvolvimento ultramarino na África estão sob a forma de ajuda.
“A característica mais distintiva do engajamento da China na África, em minha opinião, tem sido a grande proporção de projetos de ajuda que eles têm dado”, diz Malik. “Em muitos casos, temos visto equipes de saúde chinesas voltarem repetidamente por vários anos à mesma cidade ou ao mesmo vilarejo, às vezes em um navio, às vezes a pé, e montarem acampamentos todos os anos consistentemente por 16 ou 20 ou 25 anos, às vezes, a fim de fornecer serviços de saúde.
Megaprojetos
Desde que a China iniciou o BRI, o financiamento de megaprojetos – envolvendo empréstimos de US$ 500 milhões ou mais – aumentou significativamente, de acordo com a AidData. Seus dados mostram que nos anos anteriores à introdução da iniciativa [2000-2012], a China aprovou 11 empréstimos por ano para megaprojetos, enquanto que nos anos seguintes à implementação do Belt e da Road [2013-2017], esse número saltou para 36 empréstimos em um ano médio. Os 30 maiores projetos que a China está financiando estão em apenas oito países.
Carga da dívida
O aumento dos empréstimos da China ao exterior levou 42 países de baixa e média renda a terem níveis de exposição à dívida com a China superiores a 10% de seu PIB, de acordo com o AidData. Suas pesquisas também mostram que a dívida com a China é muitas vezes significativamente subestimada pelo Banco Mundial, porque em muitos casos, os empréstimos são estabelecidos de novas formas que não aparecem nos balanços dos países anfitriões. O resultado é que alguns países têm somas significativas de dívida oculta, além da crescente dívida soberana.
Devido à crise da dívida em alguns países, Malik disse que a China aumentou a quantidade de empréstimos a curto prazo que está concedendo. Ele acrescentou que os empréstimos dão aos países uma injeção de dinheiro para ajudá-los a se manterem à tona e para eventualmente pagar os empréstimos que haviam contraído na época anterior. Mas como as taxas de juros globais estão em alta, os novos empréstimos de curto prazo tendem a ter taxas de juros mais altas.
Desafios das implementações
AidData constatou que 35% dos projetos de infra-estrutura do BRI encontraram grandes problemas durante sua implementação, incluindo escândalos de corrupção, violações trabalhistas, riscos ambientais e protestos públicos. A AidData baseou suas conclusões em relatórios sobre tais questões, mas não avaliou independentemente as reivindicações. Com relação aos problemas rotulados como danos à comunidade ou ao ecossistema, os dados constataram que tais problemas ocorreram de forma desproporcional em três países: Indonésia, Papua Nova Guiné e Belarus.
Olhando para o futuro
Nos últimos anos, a China tem se afastado de um forte foco em projetos de infra-estrutura em seu financiamento no exterior, em direção aos setores de saúde, desenvolvimento digital e energia verde, de acordo com Ye da Universidade de Boston. Ela disse que o caminho para o Ocidente e a China dependerá se o Ocidente pode ou não aceitar uma superpotência não-democrática na China.
Segundo Ye, “Portanto, o que a China busca, em minha opinião, é realmente tornar seu próprio sistema político mais legítimo internacionalmente, tornar seu próprio sistema mais aceitável internacionalmente, como um sistema internacional legítimo”.
Enquanto os gastos de desenvolvimento da China no exterior foram retomados após uma pausa durante a pandemia global do coronavírus, Malik prevê que o próximo conjunto de dados da AidData mostrará que os gastos de Pequim estão diminuindo. Ele disse que isto ocorre porque as taxas de juros subiram em todo o mundo, tornando os empréstimos mais caros, assim como o fato de que muitos países de baixa e média renda já estão fortemente endividados.
Ele disse que se os países que recebem empréstimos chineses podem prosperar com os investimentos dependerá não apenas do financiamento externo inicial, mas também se os governos podem colocar em prática reformas para sustentar as mudanças a longo prazo.
Segundo Malik, “Se um país em desenvolvimento é capaz de converter esse investimento inicial em investimento estrangeiro direto, criar empregos para sua economia e tornar-se mais competitivo no mercado internacional depende não apenas da escala dos investimentos chineses, mas também das estruturas de governança que são implantadas nesses países em desenvolvimento. E este é, a meu ver, o maior desafio no momento.
Este artigo da Reportagem especial foi traduzido à máquina.