Migrantes, direitos humanos e Forças Armadas das Américas

Uma análise sobre a crise humanitária na Venezuela.
Dr. Evan Ellis* | 23 novembro 2018

Relações Internacionais

Venezuelanos que emigraram para a República Dominicana para fugir da crise econômica chegam ao Aeroporto Internacional Las Américas, de Santo Domingo, para regressar ao seu país, no dia 6 de outubro de 2018. (Foto: Erika Santelices, AFP)

A Organização das Nações Unidas estima que pelo menos 1,8 milhão de venezuelanos tenham abandonado permanentemente o seu país desde 2016, devido às condições de vida inviáveis. Espera-se que outros 1,5 a 2 milhões saiam em 2019, já que as condições da região continuam se degradando. Nas últimas semanas, o fluxo massivo de refugiados levou o Equador e o Brasil a fecharem temporariamente as suas fronteiras aos milhares de venezuelanos que tentavam entrar literalmente a pé em seus países.

Mais ao norte, enquanto a polêmica sobre a construção de um muro para fechar mais efetivamente a fronteira entre os EUA e o México vem atraindo muita atenção, o México também trabalhou junto aos Estados Unidos para controlar de uma maneira mais eficiente o movimento de pessoas (bem como o de drogas e mercadorias contrabandeadas) através das suas próprias fronteiras do sul com a Guatemala e Belize. Quando os Estados Unidos alteraram a sua política de pés molhados, pés secos, que favorecia a entrada de imigrantes cubanos, o resultado criou uma crise migratória nas fronteiras da Costa Rica com a Nicarágua e o Panamá. Na República Dominicana, a tentativa de fechar a fronteira aos imigrantes do vizinho Haiti gerou uma controvérsia permanente na comunidade internacional.

O elemento comum em cada um desses casos é que até mesmo para os países mais generosos da América Latina e do Caribe, o movimento de pessoas, tal como o movimento de mercadorias lícitas e ilícitas, se tornou uma questão de soberania nacional e controle de fronteiras. Com menor repercussão, nota-se que em muitos países da região são os militares nacionais que desempenham todas ou algumas das funções de controle nas fronteiras, encontrando-se assim nas linhas de frente diante de pessoas desesperadas que tentam atravessar a região por diversos motivos econômicos e políticos. 

Questões de segurança

Entre os dias 9 e 12 de abril de 2018, tive a oportunidade de participar de uma reunião de trabalho da Conferência dos Exércitos Americanos (CEA), na Cidade da Guatemala, sobre a questão dos direitos humanos no contexto das operações de controle de fronteiras e dos desafios referentes à migração no hemisfério. A CEA, que é parte do Sistema Interamericano de Direitos Humanos liderado pela Organização dos Estados Americanos, reúne as forças terrestres de todo o Hemisfério Ocidental para fortalecer a cooperação e enfrentar os problemas de segurança importantes para a região. No contexto do desafio da movimentação diversificada e massiva de pessoas na região, incluindo venezuelanos e centro-americanos, entre outros, o objetivo desse estudo é chamar a atenção para o tema pouco discutido sobre as questões dos direitos humanos para os militares da região quanto a lidarem com tais movimentos e alguns desafios e conceitos utilizados para reconhecer e cumprir as suas obrigações naquela área.

É importante que as forças armadas abordem esses deveres no hemisfério devido à confluência de três dinâmicas:

  ·O crescente fluxo irregular de pessoas através da região (inclusive entre os Estados membros e de/para outras regiões),

  ·A expansão associada aos fluxos ilícitos através da região, tais como drogas, dinheiro vivo, armas, produtos de mineração e mercadorias contrabandeadas,

  ·O emprego contínuo das forças armadas da América Latina para combater os desafios internos à segurança, incluindo a resposta aos fluxos ilícitos mencionados acima, que extrapolam a capacidade das organizações estatais.

Embora, além das operações de rotina de controle de fronteiras, exista uma forte presunção regulamentar contra o uso dos militares nas questões que envolvem os migrantes, as forças armadas da região muitas vezes desempenham um papel necessário e construtivo ao apoiar as autoridades civis na resposta a tais desafios (sempre que tal função esteja de acordo com as leis e políticas nacionais), de forma que não apenas sejam respeitados, mas também alavancados os direitos humanos na região.​​​​​​​ 

Padrões migratórios no Hemisfério Ocidental

A América Latina e o Caribe são regiões que cada vez mais se caracterizam pelos fluxos migratórios irregulares não só originados por fatores de insegurança e econômicos, mas que ao mesmo tempo contribuem para que eles ocorram. O Sistema Contínuo de Relatórios sobre a Migração Internacional nas Américas da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico da Comissão Europeia estima que os fluxos migratórios na região tenham crescido 11 por cento só em 2015 (a última data na qual há dados disponíveis). Tais fluxos incluem o deslocamento interno nos países – abrangendo não apenas a crise na Venezuela, mas também a violência ou os desastres naturais –, bem como o deslocamento para outros países. Talvez incluam também a migração através de uma única fronteira, como o fluxo de venezuelanos para a Colômbia, ou a movimentação de pessoas através de múltiplas fronteiras, tais como as levas de imigrantes de Cuba e da América do Sul que passam pela América Central e pelo México em direção aos Estados Unidos. Há também a imigração de países fora do hemisfério, como da China, da África e da Síria.

Como bem se sabe, alguns países caracterizados pelos altos níveis de violência e pelas poucas oportunidades econômicas se tornaram países importantes como fonte de emigração no Hemisfério Ocidental. Aí se incluem os países do triângulo norte como El Salvador, Honduras e Guatemala (cujos emigrantes partem para os Estados Unidos através do México); Haiti (de onde saem números significativos de emigrantes para a vizinha República Dominicana, como também para os Estados Unidos e até mesmo para países mais distantes, como o Chile); e, nos últimos anos, a Venezuela, cujos cidadãos partem não apenas para a Colômbia, mas também para o Brasil (principalmente para o estado de Roraima), Trinidad e Tobago, Panamá e República Dominicana, além de outros lugares.

Embora aproximadamente a metade dos migrantes da região tenham como objetivo final os Estados Unidos, também se notam outros fluxos que vão de países mais pobres para os mais ricos, incluindo a movimentação de migrantes do Peru, da Bolívia e do Paraguai para a Argentina e o Chile. Nos últimos anos, outros destinos como Costa Rica, Equador, Panamá e Uruguai sofreram impacto com o grande aumento da migração.

As causas da dinâmica migratória acima citada são complexas, interdependentes e mutuamente consolidadas, refletindo a interação das percepções e das condições atuais. A insegurança como causa da migração pode envolver a vitimização pessoal ou da família ou de amigos, a pressão da extorsão e/ou percepções mais amplas do perigo divulgadas pela mídia tradicional e social. Fatores econômicos incluem não apenas a incapacidade de encontrar emprego ou de alguma forma de obter renda, mas também eventos e custos que fazem com que o status quo pareça insustentável, como um roubo de grandes proporções, desalojamento da sua propriedade ou extorsão contra um membro da família ou o negócio de alguém. Além dos cálculos tradicionais de custo-benefício, a Venezuela é um exemplo de como a absoluta incapacidade para obter as necessidades básicas, como comida e medicamentos, pode gerar uma emigração massiva para fora do país. Na difícil decisão de migrar, condições objetivas são permeadas através de percepções, incluindo informações de familiares e amigos relativas aos lugares onde há oportunidades e redes de apoio, bem como informações da mídia tradicional e social relativas aos lugares onde os imigrantes não são bem-vindos.

A imigração tem efeitos importantes não apenas sobre a sociedade que recebe os desalojados, mas também sobre a que os perde e os países por onde eles transitam. Enquanto remessas de dinheiro enviadas pelos imigrantes de seus novos lares podem beneficiar as famílias e as suas comunidades de origem, a ruptura das famílias quando os migrantes partem e a vulnerabilidade dos que ficam quanto ao recrutamento das gangues e a outros acontecimentos negativos trazem efeitos nocivos aos seus países de origem. Ademais, o tráfego de migrantes alimenta outros setores da economia criminosa na região. Ele gera renda para os contrabandistas e traficantes de pessoas, que as levam contra a sua vontade, ou se aproveitam da decepção em que se encontram, além dos criminosos que aliciam os imigrantes através de extorsão ou furtos (os que estão em trânsito são especialmente vulneráveis devido à combinação da sua situação de imigrante e o dinheiro e outros valores que eles possam estar levando na viagem), bem como aqueles que venham a obrigá-los a contrabandear drogas ou a praticar outras atividades ilícitas durante o trajeto.

A função das forças armadas latino-americanas no controle das fronteiras e da migração

Embora as autoridades civis quase sempre comandem as questões de controle de fronteira e migração na América Latina e no Caribe, as forças armadas da região desempenham diversas funções de apoio a essas autoridades, de acordo com a situação individual e a estrutura legal de cada Estado. As considerações sobre os direitos humanos dessas missões e onde são realizadas foram o foco da discussão no encontro organizado pela CEA na Cidade da Guatemala.

Enquanto as atividades específicas de cada um dos exércitos da região no controle de fronteiras e migração variam em função das leis e diretrizes das nações, o grande conjunto dessas atividades pode ser dividido no seguinte:

  ·As que apoiam o controle das áreas de fronteiras, envolvendo não apenas os imigrantes, mas também outros fluxos, lícitos e ilícitos;

  ·Tarefas especiais, potencialmente desempenhadas por diferentes países em diferentes ocasiões. As tarefas específicas em cada uma dessas categorias incluem uma gama de considerações distintas sobre direitos humanos para os militares e outras autoridades que as assumem.

Em relação ao controle de fronteiras, a interação com os migrantes depende em parte da possibilidade de eles estarem envolvidos em atividades ilícitas, tais como a posse de drogas, ou de estarem sendo traficados contra a sua vontade, ou se eles caem na categoria de pessoa suspeita devido a suas potenciais ligações com grupos terroristas. Em geral, a maioria dos países da região não restringem a saída de emigrantes do seu território, embora eles possam insistir para que os indivíduos cruzem a fronteira oficialmente. Em situações onde o apoio militar para o controle de fronteiras envolve detenções, existem implicações de direitos humanos, incluindo as circunstâncias da detenção e o período de tempo em que o migrante fica detido. Nos lugares onde os migrantes atravessam momentos difíceis, as interações nas fronteiras tanto terrestres como marítimas podem também criar a obrigação de prestar assistência. Outras considerações incluem as limitações no tratamento dos migrantes nos postos de controle, como o respeito à sua integridade pessoal, com especial atenção a determinadas categorias de pessoas, como mulheres e crianças. Geralmente se leva em conta que as informações obtidas do imigrante devem se limitar também ao objetivo da atividade de controle e ser utilizadas de forma a respeitar o direito do imigrante à privacidade.

Se as interações envolverem um confronto, o uso da força deve ser necessário e proporcional, de acordo com imperativos como a “legítima defesa” e o uso da força de forma progressiva e diferenciada.

Se as atividades de controle determinarem que os imigrantes devem ser postos em custódia, surgem inúmeros outros imperativos de direitos humanos, incluindo a minimização do tempo de detenção (principalmente quando a prisão requer que o imigrante seja entregue à autoridade civil competente, de acordo com as leis de cada país), bem como a garantia de determinadas condições mínimas durante a detenção, como aquelas que envolvem um tratamento digno, a segurança física, alimentação e atendimento médico adequados e apropriados.

Embora as forças armadas da região não se envolvam tradicionalmente em interações com os imigrantes, além do apoio das entidades militares ao controle de fronteiras em alguns países, a Missão das Nações Unidas para a Estabilização no Haiti, na qual as forças armadas foram chamadas para administrar os campos de migrantes, mostra que podem surgir casos especiais. Por outro lado, os exércitos podem ser chamados para interagir com os imigrantes dentro do território nacional por outros motivos que não seja o de deportá-los, como é o caso da Colômbia, que enfrenta uma onda massiva de imigrantes da Venezuela, onde as forças armadas poderiam ser convocadas para manter a ordem e/ou prestar assistência aos imigrantes e outras pessoas com quem eles interagem, como parte de sua função mais abrangente de manter o controle e a segurança no território nacional. Cada uma dessas situações nas quais as forças armadas interagem com os imigrantes levanta questões relativas às obrigações quanto aos direitos humanos por parte dos militares, similares àquelas que surgem com o envolvimento militar nas atividades de controle de fronteiras, como foram mencionadas anteriormente.​​​​​​​ 

Recomendações 

Os importantes debates da sessão da CEA sugerem várias medidas promissoras para ajudar as forças armadas das Américas a garantir a observância das obrigações quanto aos direitos humanos durante a realização das atividades de apoio às autoridades civis envolvendo a imigração, conforme o que for autorizado por suas políticas nacionais e estruturas legais.

Quando as forças armadas da região realizam o controle das fronteiras e outras operações relacionadas à imigração, precisam ter o conhecimento e as ferramentas para apoiar essa participação de forma consistente com as obrigações legais quanto aos direitos humanos discutidas nessa análise. Para isso é também necessário garantir que a doutrina relativa a tais atividades se adeque às considerações relevantes sobre os direitos humanos e que as unidades participantes sejam devidamente treinadas em relação a isso. A disponibilidade de materiais de referência, tais como fichas de referência ou folhetos que possam ser levados pelas tropas, podem ser úteis para este propósito. Além disso, as forças que participam de interações com os migrantes devem ter os equipamentos adequados para facilitar o cumprimento das normas. Isso inclui a disponibilidade de equipamentos antimotim e armas não letais para a interação com civis – onde esta for necessária –, para garantir que a força seja usada na devida proporção. Onde for possível e permitido pelos recursos disponíveis, uma prática desejável é dotar as unidades a cargo dessas operações que envolvam civis de equipamentos de monitoramento e verificação, como câmeras acopladas ao corpo. Esses aparelhos não apenas protegem os civis contra um potencial caso de abuso, mas também protegem os militares envolvidos contra afirmações falsas ou errôneas.

É importante que as forças armadas nacionais tenham uma estrutura legal transparente que estabeleça as atribuições, as responsabilidades e os limites geográficos e temporais para nortear as suas ações nas operações de segurança interna, como aquelas que envolvem o controle de fronteiras e as interações com os migrantes, para reduzir os problemas de autoridade. Caso a situação demande que a liderança nacional implemente um regime legal especial temporário, como um estado de emergência, é especialmente importante que a ação e a lei de diretrizes sejam claras e determinem quais atribuições das forças armadas são mais amplas e quais são mais limitadas.

Como princípio, e especialmente ao se lidar com migrantes, as forças armadas devem tentar manter a transparência das suas ações e uma constante comunicação com parceiros governamentais relevantes, agentes civis não governamentais (tais como parceiros e grupos de interesse locais), organizações não governamentais, organizações transnacionais e outros Estados relevantes para a ação (como vizinhos e/ou parceiros de coalizão). Esses fatores podem parecer complicados ou supérfluos na cultura das forças armadas que executam as missões descritas nesta análise e certamente não impedirão as acusações suspeitas ou injustas, mas são necessários para implementar a confiança entre as partes interessadas no contexto das operações que são suscetíveis de serem altamente sensíveis e potencialmente politizadas.

 

*O autor é professor e pesquisador de América Latina do Instituto de Estudos Estratégicos da Escola Superior de Guerra do Exército do EUA. A análise apresentada nesse estudo foi inspirada e fundamentada em debates sobre o tema em questão, mas as opiniões e recomendações aqui expostas são estritamente aquelas do autor.​​​​​​​

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