Dinheiro chinês, fraqueza das instituições e populismo: uma receita para o fracasso?

A expansão das atividades comerciais chinesas na América Latina e no Caribe levanta uma série de questões.
R. Evan Ellis*, professor e pesquisador de estudos sobre a América Latina do Instituto de Estudos Estratégicos da Universidade de Guerra do Exército dos EUA. | 9 novembro 2018

Ameaças Transnacionais

O ministro das Relações Exteriores de El Salvador Carlos Castañeda (esq.) e o ministro das Relações Exteriores da China Wang Yi participam da cerimônia de assinatura do acordo que estabelece relações diplomáticas entre ambos os países, em Beijing, no dia 21 de agosto de 2018. (Foto: Wang Zhao, AFP)

No dia 7 de setembro de 2018, os embaixadores dos Estados Unidos em El Salvador e na República Dominicana e o encarregado de negócios dos EUA no Panamá se reuniram em Washington, D.C. para discutir sobre a recente decisão dos três países de transferir as suas relações diplomáticas da República da China (Taiwan) para a República Popular da China (RPC). Após a reunião, o Departamento de Estado dos EUA fez uma declaração categórica: que o órgão poderia considerar a suspensão dos vistos para funcionários de tais países onde houvesse evidências de que os mesmos estariam envolvidos em corrupção ou outros atos criminosos, incluindo contratos comerciais e outros negócios com seus novos parceiros da RPC.

A expansão das atividades comerciais chinesas na América Latina e no Caribe, incluindo mais de US$ 150 bilhões em empréstimos à região e US$ 114 bilhões em investimentos em participações, colocou em evidência o comportamento das companhias da região baseadas na RPC. Os desafios da corrupção e de outras atividades duvidosas relacionadas aos contratos públicos na região precedem há muito tempo o recente engajamento chinês. No entanto, as irregularidades envolvendo os projetos com as instituições baseadas na RPC são impressionantes, especialmente na Venezuela e na Bolívia e, anteriormente, no Equador e na Argentina, bem como nos governos com poucos recursos, tais como os da América Central e do Caribe.

Exemplos disso incluem ferrovias e fábricas não concluídas e compras massivas de aparelhos chineses na Venezuela, contratos de empréstimos garantidos por petróleo com taxas de intermediação lucrativas no Equador e na Venezuela, e a “Cidade do Conhecimento”, que está vazia, construída por empreiteiras chinesas no Equador. Entre outros problemas, podemos mencionar falhas sem resolução na gigante (supostamente concluída) unidade hidroelétrica Coca-Cola Sinclair no Equador; uma vasta gama de contratos questionáveis na Bolívia, como uma fábrica de papel improdutiva, uma unidade de fundição de zinco em Potosi, projetos de estradas e pontes marcados por atrasos na construção atribuídos às empresas chinesas Vicstar e Sinohydro, e a construção de uma linha férrea de Montero a Bulo Bulo (onde ambas as empreiteiras chinesas tiveram que ser demitidas).

Além dos regimes populistas socialistas, exemplos de irregularidades incluem a concessão de bens imobiliários lucrativos pelo governo da Jamaica à empresa China Harbor Engineering para a construção de uma rodovia e, mais recentemente, uma série de projetos questionáveis no Panamá, incluindo o fracasso da tentativa de grupos empresariais chineses para interromper as obras em um porto, apesar da existência de uma ordem judicial, e violações às leis trabalhistas que não foram investigadas, envolvendo o mesmo porto. Também foi feita a concessão de um contrato de construção da quarta ponte sobre o Canal do Panamá em circunstâncias duvidosas e foram destinados fundos públicos para pagar por um terminal de navios de cruzeiro e, possivelmente, US$ 5,5 bilhões para um trem transnacional, embora nenhum desses projetos tenha sido identificado no plano de desenvolvimento nacional.

Como demonstrou o escândalo da Lava-Jato no Brasil, nenhum país do hemisfério está imune à corrupção pública. Tampouco as companhias chinesas são as únicas entidades que podem estar se dedicando às práticas de corrupção. O fato de as companhias chinesas preferirem as transações entre governos e a criação de relações pessoais não significa que sejam sempre corruptas. No entanto, as companhias baseadas na RPC têm uma forte tendência a buscar seus interesses tanto nos Estados populistas socialistas quanto nos Estados pequenos da região, com o objetivo de fomentar a corrupção pública e as transações que beneficiem os chineses e os interesses pessoais das elites locais envolvidas, o que, ao mesmo tempo, prejudica os interesses do país e a saúde de suas instituições democráticas.

Com relação aos regimes populistas de esquerda, seu distanciamento do ocidente deu maior importância aos empréstimos e investimentos chineses como fontes alternativas de receitas. Por outro lado, o caráter e a orientação política de seus líderes populistas os tornou receptivos para negociações entre governos com seus homólogos chineses, ao invés de lançarem mão das fontes de financiamento e mecanismos procedimentais convencionais. Ao mesmo tempo, a consolidação do poder por parte desses governos populistas aumenta o risco de abuso, ao transformar as instituições e abalar ou eliminar os mecanismos de fiscalização existentes (se estiverem defeituosos), bem como os freios e contrapesos do poder através da oposição democrática.

O enfraquecimento ou desaparecimento dessas instituições, que também prestavam assessoria técnica, abalou também a capacidade dos regimes populistas de negociar de maneira eficaz com os chineses para garantir acordos lucrativos para os seus países. Em consequência, o desgaste relativo da transparência e da fiscalização também ampliou as opções para que as organizações chinesas possam seduzir as elites populistas através de favores de cunho particular, em troca de acordos que venham a beneficiar mais a China do que o governo populista.

O engenheiro hondurenho Fabricio Lobo mostra o local da construção da planta hidroelétrica Patuca III, a 180 quilômetros ao leste de Tegucigalpa, no dia 20 de março de 2018. O projeto está sendo construída pela empresa estatal chinesa Sinohydro, com um custo previsto de US$ 347 milhões. Na obra trabalham pelo menos 150 cidadãos chineses, entre engenheiros e outros operários. (Foto: Orlando Sierra, AFP)

Tal como nos regimes populistas, outros países da região, como os do Caribe e da América Central, também são altamente vulneráveis ao estilo chinês de cortejar as elites com benefícios de cunho particular, ainda que por motivos diversos. Por um lado, por terem populações e economias de pequeno porte, torna-se maior a tentação dos empréstimos ou investimentos chineses, ainda que modestos, com frequência oferecidos com prazos relativamente limitados e poucas condições políticas ou fiscais, mas com cláusulas significativas envolvendo o uso de empreiteiras, trabalhadores, materiais e equipamentos chineses.

Devido à pequena dimensão dos mercados locais e, muitas vezes, aos altos níveis de endividamento público das nações centro-americanas e caribenhas, a oferta do dinheiro chinês se torna ainda mais atraente para os governos locais, ávidos por alternativas fáceis. Para piorar a situação, as pequenas burocracias dessas nações muitas vezes não têm a quantidade de recursos que ostentam os seus homólogos chineses; em consequência, essas nações se dispõem a abrir exceções às práticas de contratos públicos e se tornam vulneráveis à corrupção.

Com tantas vantagens, os chineses não apenas ganham os projetos com facilidade, mas também protegem os seus próprios interesses, ao negociarem com regimes de capacidade limitada e projetos de lógica econômica questionável. Além da prática comum da China de assegurar garantias de soberania nos projetos dessa natureza através de negociações entre governos, os chineses adotam uma série de medidas burocráticas protecionistas. Essas medidas vão desde a garantia dos empréstimos através de contratos de commodities, no caso de negociações de “empréstimos garantidos pelo petróleo”, como ocorreu na Venezuela e no Equador, até as cláusulas sofisticadas de incumprimento, tais como aquelas usadas para garantir o controle do projeto do hotel Baha Mar do parceiro local Sarkis Izmirlian em uma corte de Hong Kong, quando o fraco desempenho da construtora chinesa levou o projeto à falência. Ao negociar com as nações socialistas populistas, a postura de “vencer ou vencer” dos chineses significa que eles sempre ganham, inclusive em relação aos projetos mais questionáveis, para então estabelecer as condições burocráticas de “vencer novamente”, caso percam.

O risco que representa a interação entre o estilo chinês de envolvimento e as vulnerabilidades de seus homólogos latino-americanos no curto prazo é potencializado pela retomada da luta entre a RPC e Taiwan. Na medida em que o estabelecimento das relações diplomáticas da RPC com os países da região envolve um turbilhão de novos projetos de infraestrutura com base em empréstimos e outras formas de cooperação, é particularmente preocupante que os nove países da região que ainda reconhecem Taiwan sejam relativamente pequenos, com instituições imperfeitas e particularmente vulneráveis aos efeitos corruptivos de tais negociações.

Os Estados Unidos não podem nem devem tentar impedir que os países da região obtenham benefícios provenientes de negociações abertas e legítimas com a RPC e suas empresas. Ao contrário, na medida em que as condições da América Latina impactam diretamente os Estados Unidos através de alianças de comércio, investimento, geografia e família, é particularmente importante que os Estados Unidos sejam um bom vizinho, ajudando a região a fortalecer as suas instituições para que possam garantir os maiores benefícios para o seu próprio desenvolvimento, a partir do compromisso econômico com a China e outros agentes fora do hemisfério.

 

*As visões aqui expostas são estritamente as do autor.

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