Este artigo foi publicado pela primeira vez no Global Americans em 6 de outubro de 2022.
A medida que a República Popular da China (RPC) expande seu engajamento na América Latina e no Caribe, um refrão comum em Washington é lamentar a falta de uma estratégia efetiva dos EUA em resposta, bem como a falta de atenção do governo dos EUA para a região em geral. Tendo feito parte da equipe de Planejamento de Políticas do Departamento de Estado dos EUA (S/P), assim como me envolvi com colegas do governo dos EUA ao longo dos anos, de forma acadêmica, posso atestar que muitas pessoas talentosas, tanto nas administrações republicanas quanto nas democráticas, pensaram seriamente no desafio. O problema não é a falta de estratégias, mas a adequação dos conceitos por trás delas, seus recursos e coordenação, e assegurar que os instrumentos e mensagens escolhidos sejam suficientes para o desafio.
Fontes de preocupação da RPC Avanço na América Latina
Muitos governos da região, empresários e outros encaram o envolvimento com a RPC como uma oportunidade. A maioria está ciente da natureza às vezes predatória e pouco confiável das empresas chinesas, mas espera poder administrar os riscos para garantir os benefícios. Muitos não abraçam as práticas autoritárias da RPC, mas preferem não pensar em como a expansão da influência econômica da RPC em seus próprios países pode ter conseqüências adversas para as opções econômicas ou políticas de seus governos no futuro. Ao associar as expressões de preocupação dos EUA às tentativas históricas dos EUA de excluir outras potências da região, eles eliminam o imperativo de avaliar seriamente tais preocupações e se libertam para levar o dinheiro chinês.
Apesar da orientação predominante na região para minimizar os riscos de expandir o envolvimento com a RPC, tal envolvimento não só ameaça fundamentalmente não só os interesses dos EUA, mas também os da região, incluindo perguntas sobre quem se beneficia dos recursos e atividades econômicas da região, limitações rastejantes à liberdade da região de questionar abertamente os comportamentos da RPC e, indiretamente, a saúde da governança democrática e do Estado de direito na região. Para os EUA, o avanço da RPC não é apenas uma questão de “influência”, mas sobre sua capacidade de trabalhar com a região, e a saúde econômica e política da região do mundo com a qual os EUA estão mais intimamente ligados por laços de geografia, comércio e família.
A trajetória e o impacto do avanço da RPC na região são a função tanto de um desenvolvimento lento, em grande parte orientado economicamente, quanto de eventos internacionais potencialmente significativos que poderiam mudar drasticamente a dinâmica do envolvimento da RPC na região e dos assuntos globais em geral.
Deixando de lado, por enquanto, a questão dos eventos que mudam a direção dos assuntos mundiais, a trajetória do desafio da RPC é impulsionada principalmente pela economia. O avanço das empresas baseadas na RPC nas cadeias de valor da região, apoiadas pelas manobras políticas e institucionais do governo da RPC, pela aceitação ou apoio ao roubo de tecnologia e outras fontes impróprias de vantagem, contribui para uma crescente presença da RPC como proprietários de indústrias latino-americanas, realizadores dos ganhos de valor agregado associados e fontes de influência. A combinação de tais efeitos, o domínio chinês em setores tecnológicos estratégicos como telecomunicações, inteligência artificial, computação em nuvem, a Internet das Coisas (IoT), sistemas de vigilância e “cidades inteligentes”, lhe dá tanto inteligência comercial quanto alavancagem para promover seu interesse em outras áreas.
A longo prazo, a expansão do papel da China como principal comprador de bens da região, investidor, empregador e fornecedor de empréstimos, a ajuda a intimidar em silêncio os empresários e políticos que ousariam falar sobre sua repressão ao seu próprio povo, incluindo o internamento de muçulmanos Uighur em Xinjian, a repressão de protestos em Hong Kong, sua militarização de recifes e cardumes contestados no Mar do Sul e Leste da China, e o uso de sua Guarda Costeira e Milícia Marítima para intimidar seus vizinhos em áreas onde afirma sua soberania.
Como elogio, a RPC também minou a democracia latino-americana através de seus empréstimos, compras de commodities e arquiteturas de segurança e digitais que apóiam regimes populistas-autoritários, incluindo Venezuela, Equador sob Rafael Correa, Bolívia sob Evo Morales e governos peronistas esquerdistas na Argentina, levando indiretamente a uma região menos democrática, mais corrupta e com menos garantias para os direitos dos mais vulneráveis, onde entram em conflito com os da RPC.
Potenciais Mudanças de Jogo
Embora o avanço da China na América Latina e em outros lugares represente múltiplas fontes de preocupação, essa trajetória pode mudar, tanto para melhor quanto para pior, em função de qualquer número de eventos globais preocupantes atualmente no horizonte. Os mais significativos destes incluem uma crise econômica global, uma guerra nuclear e uma invasão militar da RPC em Taiwan.
Um colapso econômico global é apenas uma possibilidade, não uma probabilidade. Tal crise poderia surgir da interação entre a supressão da atividade econômica da política de COVID zero da China, a inadimplência financeira em cascata de sua incapacidade de administrar sua significativa dívida no contexto da fraqueza econômica, a interação entre uma crise econômica na RPC e os frágeis sistemas econômicos e financeiros pós COVID-19 no Ocidente, o impacto inflacionário da invasão russa da Ucrânia, obrigando os Bancos Centrais a impor aumentos da taxa de juros induzindo a recessão, e um possível colapso da estabilidade econômica e política do Sul Global, incluindo a escassez significativa de alimentos, já que a atual falta de fertilizantes causa uma onda prolongada de colheitas ruins em todo o mundo em desenvolvimento. No contexto de um choque econômico global, tais condições poderiam levar a uma ampla mobilização política, violência e colapso do regime. Por outro lado, se a economia chinesa não for também paralisada por tais crises, ela também poderia criar oportunidades para a RPC expandir sua influência, ajudando, de forma consistente com sua nova “Iniciativa de Desenvolvimento Global” (GDI), na medida em que ela mesma não foi paralisada pela crise econômica e política.
No que diz respeito à guerra nuclear. Como o russo Vladimir Putin se torna cada vez mais desesperado e politicamente vulnerável por causa de sua fracassada invasão da Ucrânia, seu emprego de armas nucleares táticas, levando a uma escalada nuclear, não é mais impensável. Tal evento não só seria transformador para o ambiente de segurança, mas provavelmente garantiria que a economia global mergulhasse no tipo de caos observado anteriormente também.
Finalmente, um conflito de proporções globais decorrente de uma invasão da RPC em Taiwan é uma possibilidade realista nos próximos cinco anos. O Presidente Xi telegrafou sua intenção de incorporar Taiwan à força na RPC antes do fim de seu terceiro mandato sem precedentes em 2027. Se a RPC incorporasse Taiwan através do uso ameaçado ou real da força e o Ocidente não ajudasse Taiwan, tal mudança transformaria os cálculos de todos os vizinhos da RPC na Ásia em relação ao seu poder. Ao mesmo tempo, se tal gambit levasse a uma guerra envolvendo os EUA e outras potências ocidentais na Ásia, ela provavelmente seria combatida em todos os grandes teatros. O Exército de Libertação do Povo (ELP) poderia, por exemplo, procurar implantar forças no Hemisfério Ocidental para interromper os fluxos de implantação e sustentação dos EUA, criar crises de desvio, ou colocar em risco a pátria americana. Para isso, alavancaria as relações e a familiaridade com o ambiente operacional da região construída através de anos de diplomacia militar de baixo nível com a região, visitas institucionais, implantações de navios de guerra e operações de logística comercial chinesa e outras empresas na região.
Componentes da estratégia dos EUA para responder à RPC na América Latina
Qualquer estratégia dos EUA para responder efetivamente ao avanço da RPC na América Latina deve ser integrada em todo o governo, bem como feita em coordenação com parceiros democráticos americanos com os mesmos ideais. Ela deve incluir soluções criativas e com bons recursos em pelo menos cinco áreas centrais:
1. Manter o terreno através de empresas ocidentais comprometidas com a transparência e os princípios de mercado
2. Prevenir o domínio global por entidades baseadas na RPC em tecnologias estratégicas
3. Competir efetivamente no espaço informativo e ideológico
4. Prevenir o domínio da RPC e a exploração das instituições multilaterais da ordem liberal global
5. Enfrentando os desafios multidimensionais da RPC no domínio da segurança
Ajudando as empresas ocidentais a se manterem firmes. Competir efetivamente no domínio econômico requer um repensar do papel do Estado democrático-capitalista como um campeão, regulador e ator econômico. O Ocidente deve reconhecer que, por natureza, não pode prevalecer em uma competição frente a frente com a RPC sobre a canalização de projetos liderados pelo Estado para o mundo em desenvolvimento. Os estados democráticos e orientados para o mercado simplesmente carecem dos veículos da RPC para mobilizar e direcionar recursos comerciais para fins políticos estratégicos, incluindo empresas estatais (SOE) e mecanismos de controle do partido dentro de empresas privadas. Também não é claro que tal canalização seja um uso eficiente ou produtivo do capital a longo prazo. O Ocidente pode, entretanto, criar condições para limitar o avanço chinês dentro de uma estrutura de transparência, Estado de Direito e igualdade de oportunidades, enquanto promove suas próprias empresas e nutre as vantagens inerentes que elas possuem através de um sistema político e econômico aberto e um mercado livre que estimule a inovação.
Os Estados Unidos são bem aconselhados a alavancar o enorme tamanho, eficácia e agilidade do capital do setor privado contra o capital substancial, mas “desajeitado”, da China. Ao ajudar suas empresas a competir contra os chineses, os EUA devem adotar noções realistas sobre os pontos fortes e limitações de seus instrumentos escolhidos. Deve tentar dar poder a essas instituições através de políticas consistentes com sua natureza capitalista, fixando-as onde são inadequadas para a tarefa, bem como expandindo seus recursos.
Os EUA também devem ser realistas sobre o que seus instrumentos podem fazer dentro das restrições de um sistema capitalista e dos sistemas políticos e de supervisão que existem atualmente. Embora a Corporação Financeira de Desenvolvimento (DFC) seja um instrumento promissor, por exemplo, ela não pode ser efetivamente utilizada para canalizar grandes quantidades de capital do setor privado de forma ágil para fornecer alternativas à RPC, ao mesmo tempo em que é também excessivamente limitada por considerações sociais e outras considerações políticas em relação a onde concentrar esse capital, incluindo limitações na renda dos países em que pode se engajar, ou preferências que os projetos vão para grupos historicamente desfavorecidos. Os EUA podem usar recursos governamentais para alcançar estes dois objetivos muito diferentes, mas se tentarem fazer ambos com o DFC, não serão eficazes em nenhum dos dois.
De maneira semelhante, os Estados Unidos deveriam aproveitar melhor suas substanciais contribuições financeiras ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para garantir que a instituição, através da presença da RPC em seu conselho de administração e do agressivo lobby da RPC, não se torne uma ferramenta para seqüestrar capital ocidental para financiar projetos de trabalho para empresas sediadas na RPC na região.
Além do DFC e do BID, a USAID também é candidata a canalizar recursos ampliados para ajudar a criar as condições para atividades econômicas transparentes e orientadas para o mercado, mas deve, em seu conceito estratégico, misturar a assistência a pessoas necessitadas e capacitar as pessoas a conduzir atividades econômicas produtivas de forma a inoculá-las às iniciativas chinesas. Os EUA devem ser particularmente cuidadosos para não financiar projetos de desenvolvimento que abram as portas para o envolvimento com a RPC, tais como programas de energia renovável que posicionem os fornecedores chineses para ganhar os contratos ou indiretamente se beneficiar do fornecimento de componentes, na medida em que as empresas baseadas na RPC passaram a dominar o setor.
Tecnologias estratégicas. Os Estados Unidos devem proteger melhor sua posição em tecnologias-chave como inteligência artificial, computação em nuvem, telecomunicações avançadas e a Internet das coisas, alavancando o acesso ao mercado dos EUA, o poder de sanções dos EUA e o valor para os parceiros das informações fornecidas pelas entidades governamentais dos EUA. Exemplos incluem o uso do fornecimento de dados de segurança dos EUA com seus parceiros como uma alavanca para desencorajá-los a adotar soluções de empresas e fornecedores baseados na RPC em suas arquiteturas de maneiras que tornariam difícil para os EUA compartilhar informações sensíveis sobre essas arquiteturas.
Os EUA também devem expandir os esforços para evitar que a RPC domine o espaço padrão, particularmente em áreas como a União Internacional de Telecomunicações (UIT), onde a RPC ainda não dominou completamente a instituição.
Competindo de forma mais eficaz no domínio da informação. Os Estados Unidos devem melhorar sua comunicação com os líderes latino-americanos, as elites comerciais e as populações em todos os níveis. Isso inclui tanto o envio direto de mensagens, como também outros meios de fornecer informações ao público alvo através das atividades dos EUA.
Os líderes americanos geralmente entendem que mensagens agressivamente críticas em relação à RPC ou que sugerem que a América Latina renuncia aos benefícios econômicos do envolvimento comercial com a China não jogam bem na região. De fato, sua eficácia é ainda mais diminuída pela mudança política atualmente em curso nos governos da região. Os EUA devem, portanto, trabalhar para refinar sua comunicação, dentro dos limites da honestidade, para enfatizar de forma credível seu interesse no bem-estar da região à qual está ligada pela geografia, comércio e família. No contexto do ceticismo regional em relação aos padrões de envolvimento dos EUA no passado, ele deve mostrar que os EUA abraçam o benefício de ajudar seus vizinhos a ter sucesso, ajudando-os a fortalecer instituições democráticas, orientadas para o mercado, que lhes permitam assegurar o melhor negócio não apenas da RPC, mas de todos aqueles com quem ela se envolve.
Em apoio a este tipo de mensagem eficaz e confiável, os EUA devem fazer mais para financiar e coletar diretamente dados sobre o desempenho das empresas sediadas na RPC e as atividades malignas das entidades filiadas ao governo chinês na região. Deve tornar esses dados disponíveis de forma mais eficiente e eficaz tanto para o governo dos EUA, quanto para as empresas e acadêmicos, jornalistas e o público em geral, para sua análise e consideração independente. No contexto do ceticismo regional em relação aos padrões de envolvimento dos EUA no passado, deve mostrar que os EUA abraçam o benefício de ajudar seus vizinhos a ter sucesso, ajudando-os a fortalecer as instituições democráticas, orientadas para o mercado, que lhes permitem assegurar o melhor negócio não apenas da RPC, mas de todos aqueles com quem ela se envolve.
Tais dados podem incluir o histórico de empresas baseadas na RPC em relação a outras com respeito ao meio ambiente e outras responsabilidades sociais corporativas (RSC), conformidade com as leis nacionais, inclusive sobre questões trabalhistas, bem como consultas com as comunidades locais. Tais dados também podem incluir a incidência de conflitos sociais associados a projetos baseados na RPC, bem como atividades do governo chinês e seus serviços de segurança para facilitar indevidamente a obtenção de contratos ou o roubo de propriedade intelectual. Podem ainda incluir informações sobre cláusulas predatórias incluídas nos contratos chineses, corrupção e outros comportamentos não transparentes associados às atividades das empresas sediadas na RPC, e análises dos benefícios econômicos dos projetos chineses ao longo do tempo, entre outros dados.
Envolvimento com a segurança. Na área de segurança, os EUA devem efetivamente monitorar e moldar não apenas as atividades militares da RPC na e com a região, mas também o envolvimento da RPC no domínio da aplicação da lei, incluindo a cooperação em questões de crime organizado.
Em assuntos militares, o Departamento de Defesa dos EUA (DoD) precisa desenvolver um conceito estratégico mais eficaz para compreender as contribuições do DoD aos esforços mais amplos de todo o governo para responder à RPC. Tais contribuições devem incluir, mas não se limitam ao papel da assistência de segurança para ajudar os parceiros americanos a terem sucesso, inoculando assim as democracias contra as reviravoltas aos governos populistas que trazem a RPC de forma preocupante. Deve também incluir uma compreensão do valor estratégico das relações que o exército dos EUA constrói através de seus compromissos de segurança e como essas relações podem servir como um baluarte contra os atributos ameaçadores do avanço da RPC.
Ao mesmo tempo, o DoD deve ampliar sua consciência de como as atividades da RPC fora do domínio militar podem ameaçar a posição dos EUA como o parceiro de escolha, ou abrir portas para formas de envolvimento militar e tecnológico da RPC que apresentem riscos para os Estados Unidos.
Embora a RPC não esteja atualmente buscando alianças e bases militares na região a curto prazo, a DoD deve estar consciente das formas pelas quais as relações e familiaridade operacional construídas pelos compromissos militares, contatos, vendas de armas e operações comerciais da RPC na região, criam oportunidades para a RPC operar militarmente na região no contexto de um conflito global como o que poderia ser desencadeado pela incorporação forçada da RPC a Taiwan em seu território.
Além dos assuntos militares, os EUA devem trabalhar com parceiros para monitorar e regular as tentativas da RPC de oferecer inteligência policial e outras cooperações no contexto da expansão da penetração da região pelo crime organizado chinês, como o que está envolvido no fornecimento de fentanil e outros produtos químicos precursores para drogas sintéticas, tráfico humano envolvendo comunidades chinesas, bem como o uso dessas comunidades por empresas, bancos e fluxos comerciais baseados na RPC para facilitar a lavagem de dinheiro por organizações criminosas latino-americanas.
Os Estados Unidos devem continuar trabalhando com parceiros latino-americanos para estar atentos à entrada de empresas de segurança privadas com base na RPC na região, em apoio às empresas chinesas, como já está ocorrendo na Ásia.
Conclusões
É vital para a posição estratégica dos EUA, e para o futuro da América Latina, que os EUA concorram efetivamente com a RPC em múltiplos domínios na região. Deve fazê-lo através de um esforço de todo o governo, coordenado com seus parceiros democráticos que pensam da mesma forma, mas sem tentar impedir que esses parceiros busquem benefícios legítimos do comércio, investimento e empréstimos da RPC.
Dentro da estrutura da integração .dos EUA na geografia da região, o núcleo da abordagem estratégica dos EUA deve estar trabalhando com a região para trazer alternativas transparentes e democráticas que promovam seu sucesso e estabilidade, enquanto fortalecem as instituições da região e, como um bom vizinho, ajudam a região a obter os benefícios do envolvimento com todos os estados, incluindo a RPC, enquanto evitam os riscos de posturas mais predatórias da RPC.
A abordagem delineada neste trabalho não é garantia de sucesso. Em sua implementação, a noção dos EUA de “superar a China” deve ser adequadamente conceitualizada, coordenada, dotada de recursos e inteligentemente aplicada. Isto inclui o foco nos detalhes dos instrumentos individuais que são vitais para esse sucesso, como o DFC, o BID e a USAID, entre outros.
Se a abordagem dos EUA para a região não for bem sucedida, ela não tem a opção de simplesmente se desligar e se deslocar para uma região diferente. Portanto, é vital para os EUA acertar sua estratégia de combate à China na América Latina.
*Evan Ellis é professor de pesquisa da América Latina na Faculdade de Guerra do Exército dos Estados Unidos.
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