Este artículo fue publicado por primera vez en Global Americans el 6 de octubre de 2022.
A medida que la República Popular China (RPC) expande su compromiso en América Latina y el Caribe, un estribillo común en Washington es lamentar la falta de una estrategia efectiva de Estados Unidos en respuesta, así como la falta de atención del gobierno estadounidense a la región en general. Habiendo formado parte del personal de planificación política del Departamento de Estado (S/P) de Estados Unidos, así como colaborando con colegas del gobierno estadounidense a lo largo de los años, en calidad de académico, puedo atestiguar que muchas personas con talento, tanto en administraciones republicanas como democráticas, han reflexionado seriamente sobre el reto. El problema no es la falta de estrategias, sino la adecuación de los conceptos que las sustentan, su dotación y coordinación, y la garantía de que los instrumentos y mensajes elegidos son suficientes para el reto.
Fuentes de preocupación del avance de la RPC en América Latina
Muchos gobiernos de la región, empresarios y otras personas ven el compromiso con la RPC como una oportunidad. La mayoría son conscientes de la naturaleza a veces depredadora y poco fiable de las empresas chinas, pero esperan poder gestionar los riesgos para asegurarse los beneficios. Muchos no aceptan las prácticas autoritarias de la RPC, pero prefieren no pensar en cómo la expansión de la influencia económica de la RPC en sus propios países puede tener consecuencias adversas para las opciones económicas o políticas de sus gobiernos en el futuro. Al asociar las expresiones de preocupación de Estados Unidos con los intentos históricos de este país de excluir a otras potencias de la región, eliminan el imperativo de evaluar seriamente tales preocupaciones y se liberan para aceptar el dinero chino.
A pesar de la orientación predominante en la región de restar importancia a los riesgos de la ampliación del compromiso con la RPC, dicho compromiso no sólo amenaza fundamentalmente los intereses de Estados Unidos, sino también los de la región, incluidas las cuestiones sobre quién se beneficia de los recursos y las actividades económicas de la región, las crecientes limitaciones a la libertad de la región para cuestionar abiertamente los comportamientos de la RPC e, indirectamente, la salud de la gobernanza democrática y el Estado de derecho en la región. Para Estados Unidos, el avance de la RPC no es sólo una cuestión de “influencia”, sino que tiene que ver con su capacidad para trabajar con la región, y con la salud económica y política de la región del mundo con la que Estados Unidos está más íntimamente ligado por vínculos geográficos, comerciales y familiares.
La trayectoria y el impacto del avance de la RPC en la región dependen tanto de una dinámica de lento desarrollo, en gran medida impulsada por la economía, como de acontecimientos internacionales potencialmente importantes que podrían cambiar drásticamente la dinámica del compromiso de la RPC en la región y en los asuntos mundiales en general.
Dejando de lado, por el momento, la cuestión de los acontecimientos que cambian la dirección de los asuntos mundiales, la trayectoria del desafío de la RPC está impulsada principalmente por la economía. El avance de las empresas con sede en la RPC en las cadenas de valor de la región, apoyado por las maniobras políticas e institucionales del gobierno de la RPC, la aquiescencia o el apoyo al robo de tecnología y otras fuentes indebidas de ventaja, contribuye a una creciente presencia de la RPC como propietaria de las industrias latinoamericanas, realizadora de las ganancias de valor añadido asociadas y fuente de influencia. Para agravar estos efectos, el dominio chino en sectores tecnológicos estratégicos como las telecomunicaciones, la inteligencia artificial, la computación en la nube, el Internet de las Cosas (IoT), los sistemas de vigilancia y las “ciudades inteligentes”, le proporciona tanto inteligencia comercial como apalancamiento para promover su interés en otras áreas.
A largo plazo, el creciente papel de China como comprador clave de los bienes de la región, inversor, empleador y proveedor de préstamos, le ayuda a intimidar hasta el punto de silenciar a empresarios y políticos que se atrevan a hablar de la represión de su propio pueblo, incluyendo el internamiento de los musulmanes uigures en Xinjian, la represión de las protestas en Hong Kong, su militarización de los arrecifes y bancos disputados en el Mar de China Meridional y Oriental, y el uso de su Guardia Costera y su Milicia Marítima para intimidar a sus vecinos en las zonas donde afirma su soberanía.
Como complemento, la RPC también ha socavado la democracia latinoamericana a través de sus préstamos, compras de productos básicos y apoyo a las arquitecturas digitales y de seguridad de los regímenes populistas-autoritarios, incluyendo Venezuela, Ecuador bajo Rafael Correa, Bolivia bajo Evo Morales y los gobiernos peronistas de izquierda en Argentina, lo que conduce indirectamente a una región menos democrática, más corrupta y con menos garantías para los derechos de los más vulnerables cuando chocan con los de la RPC.
Potenciales cambios de juego
Aunque el avance de China en América Latina y en otros lugares plantea múltiples fuentes de preocupación, esa trayectoria podría cambiar, para bien o para mal, en función de cualquier número de acontecimientos globales preocupantes que se vislumbran actualmente. Los más significativos son una crisis económica mundial, una guerra nuclear y una invasión militar de la RPC a Taiwán.
Un colapso económico mundial es sólo una posibilidad, no una probabilidad. Dicha crisis podría surgir de la interacción entre la supresión de la actividad económica de la política china de cero COVID, el incumplimiento financiero en cascada de su incapacidad para gestionar su importante sobreendeudamiento en el contexto de la debilidad económica, la interacción entre una crisis económica en la RPC y los frágiles sistemas económicos y financieros posteriores a COVID-19 en Occidente, el impacto inflacionario de la invasión rusa de Ucrania, que obliga a los bancos centrales a imponer subidas de los tipos de interés que inducen a la recesión, y un posible colapso de la estabilidad económica y política del Sur Global, incluyendo una importante escasez de alimentos, ya que la actual falta de fertilizantes provoca una prolongada ola de malas cosechas en todo el mundo en desarrollo. En el contexto de un choque económico global, tales condiciones podrían conducir a una movilización política generalizada, a la violencia y al colapso del régimen. Por otro lado, si la economía china no se paraliza también por tales crisis, también podría crear oportunidades para que la RPC ampliara su influencia ayudando, en consonancia con su nueva “Iniciativa de Desarrollo Global” (IDG), en la medida en que no estuviera ella misma paralizada por la crisis económica y política.
Con respecto a la guerra nuclear. A medida que el ruso Vladimir Putin se vuelve cada vez más desesperado y políticamente vulnerable por su fallida invasión de Ucrania, ya no es impensable que emplee armas nucleares tácticas, lo que llevaría a una escalada nuclear. Un acontecimiento de este tipo no sólo transformaría el entorno de seguridad, sino que probablemente haría que la economía mundial se sumiera también en el tipo de caos señalado anteriormente.
Por último, un conflicto de proporciones mundiales derivado de una invasión de Taiwán por parte de la RPC es una posibilidad realista en los próximos cinco años. El presidente Xi ha telegrafiado su intención de incorporar por la fuerza a Taiwán a la RPC antes de que finalice su tercer mandato sin precedentes en 2027. Si la RPC incorporara a Taiwán mediante la amenaza o el uso real de la fuerza y Occidente no acudiera en ayuda de Taiwán, tal cambio transformaría los cálculos de todos los vecinos de la RPC en Asia con respecto a su poder. Al mismo tiempo, si una táctica de este tipo condujera a una guerra en la que participaran Estados Unidos y otras potencias occidentales en Asia, probablemente se libraría en todos los teatros principales. El Ejército Popular de Liberación (EPL) podría, por ejemplo, tratar de desplegar fuerzas en el hemisferio occidental para interrumpir los flujos de despliegue y mantenimiento de Estados Unidos, crear crisis de distracción o poner en peligro el territorio nacional de Estados Unidos. Para ello, aprovecharía las relaciones y la familiaridad con el entorno operativo de la región construidas a través de años de diplomacia militar de bajo nivel con la región, visitas institucionales, despliegues de buques de guerra y operaciones de logística comercial china y otras empresas en la región.
Componentes de la estrategia estadounidense para responder a la RPC en América Latina
Cualquier estrategia de Estados Unidos para responder eficazmente al avance de la RPC en América Latina debe estar integrada en todo el gobierno, así como realizarse en coordinación con socios democráticos estadounidenses de ideas afines. Debe incluir soluciones creativas y bien dotadas de recursos en al menos cinco áreas fundamentales:
1. Mantener el terreno a través de empresas occidentales comprometidas con la transparencia y los principios de mercado
2. Impedir el dominio mundial de entidades con sede en la RPC en tecnologías estratégicas
3. Competir eficazmente en el espacio informativo e ideológico
4. Impedir el dominio y la explotación de las instituciones multilaterales del orden liberal global por parte de la RPC
5. Abordar los retos multidimensionales de la RPC en el ámbito de la seguridad
Ayudar a las empresas occidentales a mantenerse. Competir eficazmente en el ámbito económico requiere un replanteamiento del papel del Estado democrático-capitalista como defensor, regulador y actor económico. Occidente debe reconocer que, por naturaleza, no puede imponerse en una competición cara a cara con la RPC por la canalización de proyectos dirigidos por el Estado hacia el mundo en desarrollo. Los Estados democráticos y orientados al mercado simplemente carecen de los vehículos de la RPC para movilizar y dirigir los recursos comerciales con fines políticos estratégicos, incluidas las empresas estatales (SOE) y los mecanismos de control del Partido dentro de las empresas privadas. Tampoco está claro que dicha canalización sea un uso eficiente o productivo del capital a largo plazo. Sin embargo, Occidente puede configurar las condiciones para limitar el avance chino dentro de un marco de transparencia, Estado de Derecho e igualdad de oportunidades, al tiempo que promueve sus propias empresas y alimenta las ventajas inherentes que poseen a través de un sistema político y económico abierto y un mercado libre que estimula la innovación.
Estados Unidos hace bien en aprovechar el enorme tamaño, la eficacia y la agilidad del capital del sector privado frente al importante pero “torpe capital” de China. Para ayudar a sus empresas a competir con las chinas, Estados Unidos debe adoptar nociones realistas sobre los puntos fuertes y las limitaciones de los instrumentos elegidos. Debe esforzarse por potenciar esas instituciones mediante políticas coherentes con su naturaleza capitalista, arreglándolas cuando sean inadecuadas para la tarea, así como ampliando sus recursos.
Estados Unidos también debe ser realista sobre lo que sus instrumentos pueden hacer dentro de las limitaciones de un sistema capitalista y de los sistemas políticos y de supervisión que existen actualmente. Aunque la Corporación Financiera de Desarrollo (CFD) es un instrumento prometedor, por ejemplo, no puede utilizarse eficazmente para canalizar grandes cantidades de capital del sector privado de forma ágil para ofrecer alternativas a la RPC, mientras que también está excesivamente restringida por consideraciones sociales y otras políticas relativas a dónde enfocar ese capital, incluidas las limitaciones de los ingresos de los países en los que puede participar, o las preferencias de que los proyectos vayan a grupos históricamente desfavorecidos. Estados Unidos puede utilizar los recursos del gobierno para lograr estos dos propósitos tan diferentes, pero si intenta hacer ambas cosas con el DFC, no será eficaz en ninguna de ellas.
Del mismo modo, Estados Unidos debería aprovechar mejor sus sustanciales contribuciones financieras al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para garantizar que la institución, a través de la presencia de la RPC en su consejo de administración y el agresivo cabildeo de la RPC, no se convierta en una herramienta para secuestrar capital occidental con el fin de financiar proyectos de trabajo para empresas con sede en la RPC en la región.
Más allá del DFC y del BID, USAID es también un candidato para canalizar mayores recursos para ayudar a crear las condiciones para actividades económicas transparentes y orientadas al mercado, pero debe, en su concepto estratégico, mezclar la provisión de asistencia a las personas necesitadas y el empoderamiento de la gente para llevar a cabo una actividad económica productiva de manera que se inocule a las iniciativas chinas. Estados Unidos debe tener especial cuidado de no financiar proyectos de desarrollo que abran la puerta al compromiso con la RPC, como los programas de energías renovables que posicionan a los proveedores chinos para ganar los contratos o se benefician indirectamente del suministro de componentes, en la medida en que las empresas con sede en la RPC han llegado a dominar el sector.
Tecnologías estratégicas. Estados Unidos debe proteger mejor su posición en tecnologías clave como la inteligencia artificial, la computación en la nube, las telecomunicaciones avanzadas y el internet de las cosas, aprovechando el acceso al mercado estadounidense, el poder de las sanciones de Estados Unidos y el valor para los socios de la información proporcionada por las entidades gubernamentales de Estados Unidos. Los ejemplos incluyen el uso del suministro de datos de seguridad de EE.UU. con sus socios como palanca para disuadirlos de adoptar soluciones de empresas y proveedores con sede en la RPC en sus arquitecturas de manera que dificulte a EE.UU. compartir información sensible a través de esas arquitecturas.
Estados Unidos también debería ampliar sus esfuerzos para evitar que la RPC domine el espacio de los estándares, especialmente en áreas como la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), donde la RPC todavía no ha dominado completamente la institución.
Competir más eficazmente en el ámbito de la información. Estados Unidos debe mejorar su comunicación con los líderes latinoamericanos, las élites comerciales y la población a todos los niveles. Esto incluye tanto la mensajería directa como otros medios para proporcionar información a las audiencias objetivo a través de las actividades de Estados Unidos.
Los líderes estadounidenses suelen entender que los mensajes agresivamente críticos con la RPC o que sugieren que América Latina renuncie a los beneficios económicos de la relación comercial con China no tienen buena acogida en la región. De hecho, su eficacia se ve aún más reducida por el cambio político que se está produciendo actualmente en los gobiernos de la región. Por tanto, Estados Unidos debe trabajar para perfeccionar su comunicación, dentro de los límites de la honestidad, para enfatizar de forma creíble su interés en el bienestar de la región a la que está conectado por geografía, comercio y familia. En el contexto del escepticismo regional por los patrones de compromiso de Estados Unidos en el pasado, debe mostrar que Estados Unidos acepta el beneficio de ayudar a sus vecinos a tener éxito ayudándoles a fortalecer las instituciones democráticas y orientadas al mercado que les permitan asegurar el mejor trato no sólo de la RPC sino de todos aquellos con los que se relaciona.
En apoyo de estos mensajes eficaces y creíbles, Estados Unidos debería hacer más para financiar y recopilar directamente datos sobre el rendimiento de las empresas con sede en la RPC y las actividades malignas de las entidades afiliadas al gobierno chino en la región. Debería poner esos datos a disposición del gobierno estadounidense, así como de las empresas y de los académicos, periodistas y el público en general, para su análisis y consideración independientes. En el contexto del escepticismo regional por los patrones pasados de compromiso de Estados Unidos, debe mostrar que este país acepta el beneficio de ayudar a sus vecinos a tener éxito ayudándoles a fortalecer las instituciones democráticas y orientadas al mercado que les permitan asegurar el mejor trato no sólo de la RPC sino de todos aquellos con los que se relaciona.
Estos datos pueden incluir el historial de las empresas con sede en China en relación con otras en lo que respecta a la responsabilidad social corporativa (RSC) y medioambiental, el cumplimiento de las leyes nacionales, incluidas las cuestiones laborales, así como las consultas con las comunidades locales. Estos datos también pueden incluir la incidencia de los conflictos sociales asociados a los proyectos con sede en China, así como las actividades del gobierno chino y sus servicios de seguridad para facilitar indebidamente la obtención de contratos o el robo de propiedad intelectual. También puede incluir información sobre las cláusulas predatorias incluidas en los contratos chinos, la corrupción y otros comportamientos poco transparentes asociados a las actividades de las empresas con sede en China, y análisis de los beneficios económicos de los proyectos chinos a lo largo del tiempo, entre otros datos.
Compromiso en materia de seguridad. En el ámbito de la seguridad, Estados Unidos debe supervisar y dar forma de manera efectiva no sólo a las actividades militares de la RPC en y con la región, sino también al compromiso de la RPC en el ámbito de la aplicación de la ley, incluida la cooperación en cuestiones de delincuencia organizada.
En el ámbito militar, el Departamento de Defensa de Estados Unidos (DoD) debe desarrollar un concepto estratégico más eficaz para entender las contribuciones del DoD a los esfuerzos más amplios de todo el gobierno para responder a la RPC. Dichas contribuciones deberían incluir, entre otras cosas, el papel de la asistencia en materia de seguridad para ayudar a los socios de Estados Unidos a tener éxito, inoculando así a las democracias contra los giros hacia gobiernos populistas que traen a la RPC de forma preocupante. También debería incluir una comprensión del valor estratégico de las relaciones que el ejército estadounidense construye a través de sus compromisos de seguridad y cómo esas relaciones pueden servir de baluarte contra los atributos amenazantes del avance de la RPC.
Al mismo tiempo, el Departamento de Defensa debe ampliar su conciencia sobre cómo las actividades de la RPC fuera del ámbito militar pueden amenazar la posición de Estados Unidos como socio preferente, o abrir las puertas a formas de compromiso militar y tecnológico de la RPC que presenten riesgos para Estados Unidos.
Aunque la RPC no está buscando actualmente alianzas y bases militares en la región a corto plazo, el DoD debe ser consciente de las formas en que las relaciones y la familiaridad operativa construidas por los compromisos militares de la RPC, los contactos, las ventas de armas y las operaciones comerciales en la región, crean oportunidades para que la RPC opere militarmente en la región en el contexto de un conflicto global como el que podría desencadenar la incorporación forzosa de Taiwán a su territorio.
Más allá de los asuntos militares, Estados Unidos debe trabajar con sus socios para supervisar y regular los intentos de la RPC de ofrecer inteligencia para la aplicación de la ley y otro tipo de cooperación en el contexto de la creciente penetración de la región por parte del crimen organizado chino, como el involucrado en el suministro de fentanilo y otros precursores químicos para drogas sintéticas, el tráfico de personas que involucra a las comunidades chinas, así como el uso de esas comunidades por parte de, empresas con sede en la RPC, bancos y flujos comerciales para facilitar el lavado de dinero por parte de las organizaciones criminales latinoamericanas.
Estados Unidos debería seguir trabajando con sus socios latinoamericanos para estar alerta ante la entrada de empresas de seguridad privada con sede en la RPC en la región, en apoyo de empresas chinas, como ya está ocurriendo en Asia.
Conclusiones
Es vital para la posición estratégica de Estados Unidos, y para el futuro de América Latina, que Estados Unidos compita eficazmente con la RPC en múltiples ámbitos de la región. Debe hacerlo a través de un esfuerzo de todo el gobierno, coordinado con sus socios democráticos afines, pero sin intentar impedir que esos socios obtengan beneficios legítimos del comercio, la inversión y los préstamos de la RPC.
En el marco de la integración de Estados Unidos en la geografía de la región, el núcleo del enfoque estratégico de Estados Unidos debe ser trabajar con la región para ofrecerle alternativas transparentes y democráticas que fomenten su éxito y estabilidad, al tiempo que se fortalecen las instituciones de la región y, como buen vecino, se ayuda a la región a conseguir los beneficios de la relación con todos los Estados, incluida la RPC, evitando al mismo tiempo los riesgos de las posturas más depredadoras de la RPC.
El enfoque esbozado en este trabajo no es garantía de éxito. En su implementación, la noción estadounidense de “superar a China” debe ser adecuadamente conceptualizada, coordinada, dotada de recursos y aplicada de forma inteligente. Esto incluye centrarse en los detalles de los instrumentos individuales que son vitales para ese éxito, como el DFC, el BID y USAID, entre otros.
Si el planteamiento de Estados Unidos en la región no sale bien, no tiene la opción de simplemente desentenderse y trasladarse a otra región. Por tanto, es vital que Estados Unidos acierte en su estrategia para contrarrestar a China en América Latina.
*Evan Ellis es profesor de investigación sobre América Latina en el U.S. Army War College.
Descargo de responsabilidad: Las opiniones expresadas en este artículo son las del autor. No reflejan necesariamente la política o posición oficial de ninguna agencia del Gobierno de los Estados Unidos, de la revista Diálogo o de sus miembros. Este artículo de Academia fue traducido por máquina.