Dinero chino, debilidades institucionales y populismo: ¿Una receta para el desastre?

La expansión de las actividades comerciales chinas en Latinoamérica y el Caribe plantea una serie de interrogantes.
R. Evan Ellis*, profesor e investigador de Latinoamérica en el Instituto de Estudios Estratégicos del Colegio de Guerra del Ejército de los EE. UU. | 9 noviembre 2018

Amenazas Transnacionales

El ministro de Relaciones Exteriores de El Salvador Carlos Castañeda (izq.) y el ministro de Relaciones Exteriores de China Wang Yi, participaron en Beijing en una ceremonia para establecer relaciones diplomáticas, el 21 de agosto de 2018. (Foto: Wang Xhao, AFP)

El 7 de septiembre de 2018, los embajadores estadounidenses en El Salvador y República Dominicana y el encargado de negocios de los EE. UU. en Panamá se reunieron en Washington D.C. para hablar sobre la decisión de estos tres países de terminar sus relaciones diplomáticas con la República de China (Taiwán) y reiniciarlas con la República Popular China (RPC). Luego de la reunión, el Departamento de Estado de los EE. UU. fue categórico: puede considerar suspender las visas de funcionarios de esos países que hubieran incurrido en actos de corrupción u otros delitos, que incluyen contratos comerciales y otros acuerdos con sus nuevos socios de la RPC.

La expansión de las actividades comerciales de China en Latinoamérica y el Caribe, por ejemplo préstamos superiores a USD 150 millardos en la región y USD 114 millardos en inversiones de capital, ha puesto el foco de atención en aquellas empresas de la región con sede en la RPC. Los problemas de corrupción y demás actividades cuestionables en contratos públicos de la región son bastante anteriores a las recientes relaciones con China. No obstante, las irregularidades en proyectos con entidades basadas en la RPC son alarmantes, en particular en Venezuela y Bolivia, y antes en Ecuador y Argentina, al igual que en gobiernos con recursos limitados, como los de países de Centroamérica y el Caribe.

Algunos ejemplos son: ferrocarriles y fábricas sin terminar y compras masivas de productos chinos en Venezuela; préstamos para contratos petroleros con abultadas comisiones a intermediarios en Ecuador y Venezuela, y la “Ciudad del Conocimiento”, un elefante blanco que construyeron contratistas chinos en Ecuador. Entre otros ejemplos, podemos mencionar defectos no reparados en la colosal (considerada como terminada) planta hidroeléctrica Coca-Cola Sinclair en Ecuador; una serie de polémicos contratos en Bolivia como una improductiva fábrica de papel, una planta de fundición de cinc en Potosí, proyectos viales y puentes con múltiples demoras de construcción adjudicados a las empresas chinas Vicstar y Sinohydro, y la construcción de un ferrocarril de Montero a Bulo Bulo (en la que ambos contratistas chinos tuvieron que ser despedidos).

Más allá de los regímenes socialistas y populistas, otros ejemplos de irregularidades incluyen la concesión de inmuebles de alto valor que hizo el Gobierno de Jamaica a la empresa China Harbor Engineering por la construcción de una autopista y, más reciente, una serie de polémicos proyectos en Panamá, donde grupos empresariales chinos intentaron sin éxito detener las obras en un puerto a pesar de la existencia de una orden judicial, en donde también hubo violaciones a las leyes laborales, hecho que quedó sin investigar. La adjudicación del contrato para la construcción del cuarto puente que cruzaría el Canal de Panamá se realizó en circunstancias dudosas, y se destinaron fondos públicos para pagar una terminal de cruceros y un tren que cruzaría todo el país, obra que ascendería a USD 5,5 millardos. Ninguno de estos proyectos quedó identificado en el plan nacional de desarrollo.

Tal como quedó demostrado en el escándalo de Lava Jato en Brasil, no hay país en el hemisferio que sea inmune a la corrupción pública. De igual manera, las empresas chinas no son las únicas entidades que incurren en prácticas de corrupción. Que las empresas chinas prefieran las negociaciones entre gobiernos y la construcción de relaciones personales no siempre significa que sean corruptas. Sin embargo, es común que las empresas de la RPC persigan sus intereses en los Estados populistas y socialistas de la región, con el objetivo de promover la corrupción pública y acuerdos que beneficien a los chinos y a los intereses personales de las élites locales involucradas, que a su vez socava los intereses del país y la solidez de las instituciones democráticas.

Con respecto a los regímenes populistas de izquierda, su alejamiento de occidente ha generado en ellos un mayor interés en los préstamos e inversiones de origen chino como fuente alternativa de ingresos. A su vez, la orientación política de sus líderes populistas ha dado luz verde a las negociaciones entre estos gobiernos con sus homólogos asiáticos, en lugar de recurrir a las fuentes convencionales de financiamiento y mecanismos de procedimientos. Al mismo tiempo, la consolidación de poder de los gobiernos populistas aumenta el riesgo de abuso, al transformar  las instituciones y socavar o eliminar los mecanismos de supervisión existentes (si están defectuosos), así como los controles y el equilibrio de poder que son producto de una oposición democrática.

El debilitamiento o desaparición de dichas instituciones, que también prestan asesoría técnica, resquebraja aún más la capacidad de los regímenes populistas para negociar en forma eficaz con los chinos y asegurar acuerdos provechosos para sus países. En consecuencia, quedan afectados los sistemas de control y transparencia, lo que permite que organizaciones chinas seduzcan a las élites populistas con favores personales, a cambio de arreglos que terminan por beneficiar más a los chinos que al gobierno populista.

El ingeniero hondureño Fabricio Lobo señala el sitio de construcción de la planta hidroeléctrica Patuca III, a 180 kilómetros al este de Tegucigalpa, el 20 de marzo de 2018. El proyecto es construido por la empresa estatal china Sinohydro, con un costo de USD 347 millones. En la obra trabajan al menos 150 ciudadanos chinos entre ingenieros y personal diverso. (Foto: Orlando Sierra/AFP)

Al igual que estos regímenes, otros países de Centroamérica y el Caribe sucumben sin remedio ante el estilo chino que cautiva a las élites a través de beneficios personales, aunque por distintas razones. Por otra parte, al tratarse de poblaciones y economías pequeñas, la tentación es aún mayor ante la oferta de préstamos, algunas veces modestos; o inversiones del país asiático, cuyas condiciones de mora y cláusulas políticas o fiscales suelen ser casi siempre escasas, pero las que estipulan el empleo de contratistas, trabajadores, materiales y equipamiento chinos son significativas.

Por lo general, el reducido mercado local y los altos niveles de deuda pública que tienen los países centroamericanos y caribeños hacen que la oferta de dinero chino sea más atractiva para los gobiernos locales, ávidos por alternativas sencillas. Para colmo de males, las pequeñas burocracias de esas naciones a menudo no tienen la cantidad de recursos que ostentan sus homólogos chinos; es por esto que los desfavorecidos tienden a hacer excepciones en las prácticas de contratación pública y son vulnerables a la corrupción.

Con tantas ventajas los chinos no solo ganan proyectos, sino que también cuidan sus propios intereses al negociar con regímenes de capacidad limitada y proyectos de lógica económica dudosa. Además de la costumbre china de asegurar garantías soberanas por dichos proyectos con negociaciones intergubernamentales, emplean una serie de medidas burocráticas proteccionistas; desde asegurar préstamos a través de contratos de materias primas en el caso de las negociaciones de “préstamos por petróleo” con Venezuela y Ecuador, o las sofisticadas cláusulas por incumplimiento, como las utilizadas para asegurar el control del proyecto hotelero Baha Mar del empresario local Sarkis Izmirlian en una corte de Hong Kong, cuando las deficiencias de desempeño de la constructora china llevaron el proyecto a la quiebra. Cuando los chinos hacen negocios con naciones populistas-socialistas, su idea de “ganamos todos” significa que ellos ganan, incluso con los proyectos más cuestionables, para después establecer condiciones burocráticas de “volver a ganar” si el proyecto no llega a tener éxito.

El riesgo que presume la interacción entre las negociaciones chinas y las vulnerabilidades de sus homólogos latinoamericanos en el corto plazo puede apreciarse con claridad en el resurgimiento del conflicto entre la RPC y Taiwán. En tanto que las relaciones diplomáticas de la RPC con países de la región incluyen un aluvión de proyectos de infraestructura basados en nuevos préstamos y otras formas de cooperación, es en especial preocupante que los nueve Estados de la región que todavía reconocen a Taiwán sean pequeños, con instituciones imperfectas y en particular vulnerables a los efectos de corrupción de dichas negociaciones.

Los Estados Unidos no pueden ni deben intentar evitar que los países de la región se beneficien a partir de negociaciones abiertas y legítimas con la RPC y sus empresas. Más bien, en la medida en que las condiciones en Latinoamérica impactan en forma directa a los Estados Unidos a través de lazos comerciales, de inversión, geográficos y familiares, es importante que los Estados Unidos sean buenos vecinos y ayuden a la región a fortalecer sus instituciones para que puedan obtener la mayor ventaja para su propio desarrollo, a partir del compromiso económico con China y otros participantes extrahemisféricos.

 

*Las opiniones expresadas en este artículo son exclusivas del autor.

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